我國電力體製改革始於2002年，其對促進電力工業發展、提高企業效率發揮了積極作用，成效較顯著。但受我國特有國情特點和經濟發展階段的限製，改革也出現了許多新的矛盾和問題，其中的經驗教訓值得認真總結和反思，以指導和推進下一步改革工作。

　　一、我國電力市場化改革的主要製約因素

　　推進電力市場化改革，必須充分考慮我國電力發展的國情特點，特別是對有關製約因素要高度重視，弄清成因，對症下藥，才能有針對性地設計改革方案並穩步實施。我國目前推行電力市場化改革主要受以下因素製約：

　　1.法規建設滯後，改革路徑不甚清晰。我國電力改革沒有走“立法先行”的路子，《電力法》等法律法規滯後於改革實踐。由於缺乏國家強有力的法律保障，難以平衡、協調好各方麵的利益關係，使改革進程受阻。同時，改革沒有進行係統設計，未體現“遠略近詳”的戰略思想，對未來發展階段不同情景下的目標、路徑和措施不甚明晰，尤其是對當前急需的市場競爭模式和風險規避機製、銷售電價與市場競價聯動機製、市場中止和退出機製等關鍵性的遊戲規則尚未充分論證並預先建立。在此情況下，如果匆忙進行改革，對改革成效及風險難以理性預期和評估，一旦市場有風吹草動，則反對者眾多，容易使改革中途夭折。

　　2.原有體製慣性未完全消除，新的監管體製尚不健全。我國電力體製是在“政府辦企業、企業辦社會”的曆史背景下形成的，電力行業長期處於垂直壟斷一體化經營管理模式中，電力企業既是市場經營主體，又承擔了相當多的公共服務、安全、就業等社會責任代行了部分政府職能。在此體製框架下，已形成了中央與地方、政府與企業、企業與用戶、電廠與電網、內資與外資之間錯綜複雜的利益關係，若做大幅度調整，會引發、激化矛盾並帶來社會穩定等問題。在電力管理方麵，各部門權力較分散，各把一攤，各自為戰，很難統籌規劃電力發展和改革問題。特別是電力行政與監管部門分設後，由於職能分工界定不甚清晰，且與傳統管理模式差距較大，實踐中帶來多頭管理和交叉管理，讓電力企業等市場參與者無所適從。同時，目前監管不到位，對電力企業的高工資、高福利和服務質量等缺乏有效約束，使改革產生的一些負麵效應未能及時“糾偏”，影響了改革的社會輿論環境，無形中也加大了改革的難度。

　　3.競爭性的市場結構尚未充分形成，競爭模式受很大限製。一方麵，由於體製和安全方麵的原因，我國電網輸、配、售電環節未分開，電網是批發環節單一買電者和單一賣電者。受此限製，發電企業與用戶直接進行雙邊交易不能實施，隻能單純進行發電環節競爭，用戶不能及時響應，使競價風險倍增。美國加州、加拿大安大略省電力市場均有這方麵慘痛的教訓。在我國，由於電力企業大多為國有企業，還帶來另一問題，即無論電力供求形勢如何，政府不可能放任電力企業競相降價導致虧損甚至破產倒閉，也不可能允許電價大幅上漲，使用戶受損而電力企業牟取較高利潤，這樣發電市場的競爭狀況就難以真實反映，也不能有效傳導到用戶，最終使競價效果大打折扣，難以持續。東北電力市場目前進退兩難的困境，就是例證。另一方麵，我國廠、網雖然拆分了，但由於不能全麵及時競爭，廠網間調度、電量等方麵的摩擦加劇，使原來電力係統可內部解決的矛盾外部化，增加了交易成本，並帶來了電力供應安全、就業和社會穩定等問題。

　　4.市場主體不成熟。從供應方看，電力企業以國有企業為主體，電網為國有獨資企業，產權單一。電廠盡管大都實行了股份製，但基本上是國有資產一股獨大，外資、民資隻占較小比例。從消費方看，我國企業、居民等電力用戶自行承擔和規避市場風險的能力較弱，對政府有較強的依賴性，還未成長為真正自負盈虧、自我發展的市場主體。同時，社會各界對改革期望值較高，大都希望通過競爭降低電價，對困難和風險估計不足。在此背景下，電力市場的供求、價格等信號及風險難以正常傳導，終端用戶電價與市場競價聯動難以實現，電力企業、消費者和社會脆弱的風險承載能力，反過來會限製或阻礙改革的施行，即使建立了市場，也不一定能正常發揮作用。

　　5.技術、信息等條件不完善。目前我國區域電網網架還不健全，省際間電量交換不大，加之與“省為實體”的行政管理體製的固有矛盾，還不具備在區域電力市場平台統一競價的條件，強行推進區域電力市場競爭缺乏應有的物質基礎。同時，我國公眾市場觀念較薄弱，競爭所必需的信息化管理、專業人才和風險防範機製等方麵也較欠缺。

　　我國目前正處於工業化、城鎮化進程加快和消費結構升級的曆史時期，電力需求旺盛，即使出現電力供大於求，也是短期、局部和相對的，對電力供求起根本作用的是高速增長的經濟需求。因此，當前電力供求緩和的局麵不可能長期持續。長遠看，電力仍將處於緊張或均衡狀態，電力發展和安全目標仍要優先保障，在此情況下，難以放開手腳全麵鋪開以效率和公平為主要目標的電力改革。因此，即使在今後幾年電力供大於求的狀況下，對以市場化為核心的改革前景也不能盲目樂觀。

　　二、對策建議

　　我國電力體製改革是個長期、漸進的係統工程，不能指望改革一攬子解決所有問題，也不存在一勞永逸的改革方案，要做好“打持久戰”的準備。建議立足國情，放眼長遠，抓好以下工作：

　　（一）堅定改革方向，立法先行，以國家強製力保障改革實施

　　市場是優化配置資源、提高效率的基礎性手段，我國電力市場化的改革方向不能動搖，但也不能操之過急，必須遵循科學發展觀的要求，實事求是，依法、依規穩步推進。建議盡快製定我國《能源法》和修訂《電力法》，先以法律形式確定電力體製改革總的目標、方針和步驟，再依法設計和實施改革方案，使改革有章可循，有法可依，有利於通過國家法律的強製力，減少改革的成本和阻力，平衡、協調各方麵的利益關係，處理好改革與發展、穩定的關係。

　　（二）健全改革機構，總體設計.統籌實施

　　應國家設立統一的能源行政管理機構，歸口負責電力體製改革工作。由該機構在係統研究、論證的基礎上，總體規劃設計電力體製改革方案，提出切實可行的步驟、措施，分階段實施。要保證改革的係統性、連續性和可操作性，注意各項改革和發展措施之間的有機銜接，避免“單打一”和“短平快”，防止互相脫節和衝突、出現類似廠網分開後不能及時競爭的尷尬局麵。

　　（三）做好改革過渡時期的政策製度設計和技術、信息及人才儲備等工作

　　我國電力體製改革已拉開序幕，開弓沒有回頭箭。當前電力改革不能停滯觀望，也不能急於求成。必須放眼長遠，在改革目標和我國現實國情之間找到合理的操作路徑。

　　1.先在條件具備省份或區域進行改革試點，允許探索多種模式和方法，積累成熟經驗後再推廣。目前我國大麵積進行區域電力市場競爭的條件尚不具備，因此，要拓寬思路，競價範圍不一定機械地局限在區域市場，也可允許先以省為主體進行試點，輔之以省際和區域之間的電力交易競爭，組合形成“準區域市場”，如江蘇、浙江、山東、廣東、遼寧、四川等經濟大省，目前均具備“省為主體、區域為輔”的競價試點條件；具備區域競價條件的地區，應直接在區域市場範圍內競價，如京津唐電網。競價形式也不要限於統一的市場平台和現貨交易（國外電力改革先行國家大都已回歸到長期合同交易為主，市場實時競爭隻占很小比例），可采取自願簽訂合同、競標、省間臨時交易等靈活多樣的方式。過渡時期，對暫不具備條件競價的地區（如新疆、青海、海南等省份市場主體單一、經濟欠發達，近期沒必要競爭），可實行“對標”管理辦法，即以已競價市場為標準參照係，對未競價地區考慮其差異性後實行對照監管，促使其主動降低成本、提高效率。同時，在這些地區繼續推行上網標杆電價、煤電價格聯動、電價分類結構調整和電力需求側管理等既定改革政策。

　　2.盡快培育、扶持市場主體，發展雙邊合同交易，完善市場體係，平抑市場風險。在當前我國經濟發展和電力供求的特定環境下，追求競價上網並不是當務之急。在穩妥推行現貨競價試點的同時，大力培育、發展長期合同製的雙邊或多邊交易才是可行的途徑。因為現貨市場競爭風險不可控，且易形成市場聯盟或操縱，隻有建立在各方自願的基礎上的雙邊或多邊交易，對電價漲跌有較理性的心理預期和應對措施，才能平穩消納電價下降或上升的風險。

　　在改革初期，由於市場幾乎沒有獨立的購電主體，為使競爭能起步，可考慮賦予全部地縣級躉售電企業（類似國外的配售電公司）和部分大用戶從市場直接購電（含與發電企業簽訂購售電合同）的權力，打破電網“單一購買者”的格局。同時，可允許各省電網公司以模擬購電方（代表除以上躉售電企業和大用戶以外的全省電力用戶）的角色參與區域市場報價競爭，以形成一定規模的“雙邊交易”。待省內購電主體逐步增多並發育成熟後，省電網公司再逐漸退出競爭舞台，隻作為輸配電運營公司收取過網費，這樣市場就自然過渡到了真正意義上的“雙邊交易”。在開放大用戶購電權時，應盡量避免逐一審批和“拉郎配”，防止形成大用戶享受“降價特權”，造成不公平競爭；相反，應按用電容量、電量或電壓等級等特性統一規定準入“門檻”，並逐步降低“門檻”高度，讓更多的用戶分類分批直接參與市場購電。獲得購電權的大用戶應與普通用戶一樣承擔社會公共責任，如繳納三峽基金、農網還貸基金等。在起步階段，為減少震動，可考慮讓準入的大用戶對新增發電量實行競爭購買，而不影響電網和其他用戶的“存量利益”。

　　對發電側市場主體而言，為改變國有資產“一股獨大”的現狀，可考慮出售部分國有發電資產並對企業進行股份製改造，引導企業上市，引入外資、民資等戰略合作夥伴，促使發電企業產權多元化，真正按現代公司製度運作，建立起決策製衡機製，自我約束，自擔風險，才能有效避免目前出現的各大國有發電企業“跑馬圈地”、把風險留給國家的情況，也才能從機製上規避發電企業之間的惡性競爭。出售國有發電資產所獲資金可作為國家專項基金進行管理，統籌用於解決電力發展、電力改革擱淺成本或社會保障等問題。完成此步驟後，可在統一製定並公布電力建設規劃、水土、環保等標準的基礎上，逐步有序放開電力市場準入，從根本上改革電力項目審批製度。

　　3.逐步實施電網輸、配分開，改善網架設施和結構，為擴大電力市場範圍、加大競爭力度創造條件。輸、配分開的主要目的是實現電網公司輸電網絡業務與零售業務在功能上分離，使獨立輸電價格發揮作用，為建立批發和零售市場奠定基礎。若輸、配分開後不能馬上實行售電市場競爭，則分開意義不大，相反會帶來電網安全以及輸、配公司苦樂不均等問題，留下類似廠網分開的後遺症。因此，輸、配分開的關鍵是市場體製建設，而不是輸、配資產劃分與組織重構。要在風險分析評估的基礎上，把握好分開的程序和時機，建議首先在內部獨立核算、模擬分開的條件下進行電價機製和交易製度的設計，相關問題處理好後再進行輸、配電資產和機構分開。同時，要加快電網建設與改造，改善網架設施和結構，為擴大電力市場範圍、實行全麵競爭創造物質條件。

　　4.綜合運用金融、財稅等手段，規避電力市場風險。從長遠看，為促成區域市場建設，減弱電力市場競爭對各省經濟和各利益主體的影響，可借鑒北歐等國的經驗，利用現有的證券和期貨市場，增設新的交易品種，逐步建立全國性的電力交易金融市場，為市場主體規避風險提供載體和手段。在財稅政策方麵，建議針對當前暴露出的一些突出問題進行製度創新，如對電力企業統一實行消費型增值稅，減輕水電、新能源等稅負，設立電力改革專項基金，調整增值稅分配返還比例等，以避免改革對既得利益調整過大，促進公平競爭。建立以上配套改革措施，實質是調動全社會力量支持和參與電力改革，從而從整體上減弱電力改革的風險，促使改革平穩推進。

（信息來源：中國經濟信息網　2007.05.25）