國家能源局王駿詳解什麼是“水火同價”？
2010/10/19 9:00:39 新聞來源：中國能源報
近幾年電力業界各方麵大力呼籲，建議盡快實行“水火同價”。這個說法實際上是建議遵從經濟規律，要求推行電力價格市場化形成機製的代名詞。這事兒說的是改革，而並不是說請高抬貴手，把水電價格審批得跟火電價格一樣高。
大家都知道，發電領域一直沒有執行1996年頒布的《電力法》規定的“同網同質同價”這個最基本的電價原則。發電環節本來是典型的競爭性領域，但我國企業的發電價格至今都要由審批決定。審批的主要內容是成本和利潤，而各發電企業的成本、利潤各異，並且都處於不斷變化之中，審批出的價格自然各不相同，成本高的批給高電價，成本低的批給低電價。任何發電企業成本和利潤的增加都需要申報審批，然後以“宏觀調控”的名義在全社會提漲銷售電價，稱之“順價”或“疏導電價矛盾”，最後都“順”到電力消費者身上去消化。供電緊缺時急需“順價”，供電寬鬆時又是“疏導電價矛盾”的大好時機，所以不論電力消費形勢高漲或低迷，電價的走勢從來都是單邊上揚，違反了市場規律。盡管如此，還總是拖著電力企業的電價欠帳、總需要尋找再次實施電價“宏觀調控”的合適時機、一次又一次“順價”。這是許多地區占全部用電量85％左右的工業和商業用電實際支付的可比價格水平已高於美國等發達國家的原因。因此，在水電站的上網電價被人為定得很低的情況下，如果是以行政審批確定的燃煤火電廠上網價格不變為前提，隻要談“水火同價”，就是指采用行政措施單獨提高水電上網電價，也就意味著在水電比重較大的地方需要大幅度提高全社會銷售電價。水電多的地區一般都欠發達，這樣的做法對貧困地區發展經濟的打擊會是毀滅性的。其實用不著再煞有介事地搞調研，因為它顯然不可行。難怪廣西自治區政府顧不得日益激化的水電移民遺留問題矛盾，正式行文表示堅決反對“水火同價”。
如果這樣解釋“水火同價”，是在把一個明顯荒謬的說法加在論題頭上，令其不攻自破；這樣對待“水火同價”，是將電價市場化形成機製這項重大改革轉化成一件按計算器算帳的“大幅度順價”工作，來證明改革不可行；這樣宣傳“水火同價”，是在與“電價改革就會導致銷售電價上漲”的危言遙相呼應。無獨有偶，“改革就會漲價”這個缺乏科學道理的論斷，與十年前的“廠網分開就沒有人投資建電廠了，全國都會嚴重缺電”的著名警句同出一轍。說穿了，是在用大幅度提漲銷售電價的不可行前景，對整個電力行業市場化改革“將軍”。
“水火同價”的實質，是指各種不同的發電方式所生產的電力，都是同樣的商品，給使用者帶來的效用是相同的，從作為“上帝”的消費者那裏能夠討到的價格必然就是相同的，不可能不一樣。因為用戶是在消費“電力”這種商品，而不是在消費煤炭、天然氣、水、核材料等其它種類商品，這是經濟科學的規律。至於成本高低，對於從事競爭性業務的企業來說，完全是自己產品競爭力的問題，用不著行政部門去管。即使商品的成本沒有任何變化，也常常會因消費需求變化引起市場價格變化。需求強勁，電可能會賣到五毛、六毛；市場疲軟，三毛錢也許沒人要，與發電方式和發電成本並無直接關係。如果行政管理者代替消費者成為上帝，越俎代庖，過於熱心地為競爭性企業的各種成本和盈利情況操心，按照發電方式及其不同成本，分門別類地審批、規定商品的價格，雖然工作既重要又熱鬧，但是違反了經濟科學的規律，結果會造成市場供求關係扭曲。《電力法》中的“上網電價實行同網同質同價”，已經樸素地表達了這個道理。國務院2003年批準的《電價改革方案》，基本思路也是首先對電網企業實行單獨定價，然後放開對發電價格和用電價格的政府管製，讓發電企業與電力用戶直接進行電力交易，通過討價還價形成市場價格。這樣，電力作為同一種商品，在市場裏的價格自然就會是相同的。這才叫做“水火同價”。當然，風電、光伏發電等新能源在一定發展階段還需要政府在市場價格的基礎上給予政策扶持。至於有些電廠因技術特點所限，在發電時間和出力大小方麵的“不由自主”，不應屬於電能質量問題，能夠上網運行的電力，物理參數都是相同的。國際上成熟的電力市場並不存在“垃圾電”這類歧視性概念，因為隻要實行“分時計價”就可以看出，在同一計價時段內，是所有發電機組共同提供的電力電量滿足了電力供應，因而該時段內每度電的貢獻是相同的，缺一不可。在某一時段，不能說是最後加入的那台發電機組才滿足了最高電力負荷需求，就像不能說“吃了第三個饅頭感覺飽了，就後悔買前兩個饅頭”。所以，“同時同價”比“同質同價”表達更為清晰，因為它更直接地反映出電這種商品在時間過程中稀缺程度的變化。在用電環節，如果用電電壓等級和輸電距離不同，按照政府對電網企業的定價規則，用戶所繳的輸電或配電過網費不同，用電支出水平自然有所差別，所以才有了政府對偏遠貧困地區用電戶的普遍服務政策。
上述論點的基礎是將電力作為普通商品看待，盡管它具有“產供用”三個環節在同一瞬時發生的特點，但並不改變某種商品對於消費者的效用相同，其市場價格就會相同的科學規律。正是基於這個規律，英、澳、美、歐盟等早已建立了發達的電力市場，有些已經發展到取消電網企業作為單一購買方的“競價上網”辦法，代之以全部電量都由發電商與用電戶或配電商簽訂各類購電合同、自行商定電價的高級階段。經營輸電網絡的企業不再被允許“買賣電力”，而隻能做“傳輸電力”業務，終於使電力成為一種高度市場化的普通商品，顯著地提高了電力係統整體效率和經濟性。
我國電力行業為什麼要改革？因為黨的十六大、十七大都明確提出：要盡快建立和完善社會主義市場經濟體係。更早些，江澤民總書記多次指示：“現行電力體製必須進行改革”，要建立市場競爭機製，改變“既打籃球，又吹哨子”的壟斷體製。因此，電力行業責無旁貸，本當奮勇爭先。
我國電力工業市場化改革於2000年前後起步，在當時並不算太晚。然而，廠網分開後，電力體製改革的核心任務——電價市場化形成機製的改革卻止步不前。當今世界上已經沒有幾個國家還像我們一樣，在發電和用電環節這樣典型的市場競爭領域，仍然由行政審批來規定全部發電電價和用電電價，將市場上時刻變化著的電力供求關係牢牢罩在審批製度之內，而對於最該盡快實行政府單獨定價單獨監管的電網環節，在十年後的今天，卻依然處於“全部電力的唯一購買方和銷售方”的壟斷地位，保留著所有收入都來自發電企業上網電價和終端用戶電費之間價差“最粗放型價格管理”的落後模式，將我們與世界先進電力管理體製的距離越拉越遠。我國的電價改革“千呼萬喚不出來”，電力是商品的概念甚至都開始“被模糊”。改革不進則退，不少水電站被規定，江河裏的水，流過不同的水輪機所發出的電量要執行不同的上網電價。在這樣的環境下，水電要想改善人為製造的低價困境，要麼坐等“恩賜”，要麼去以個別項目的個別理由，想方設法做大成本，一分錢一厘錢地討要電價，看誰本事大。尤其是新建水電站投產前後，要為得到更高些的電價“奔忙不息”。
現在業界聽到最多的是：“隻要把水電電價提高一兩分錢，就能解決許多移民困難”。這種天真型建議的出發點無疑是希望加快水電發展，但事實表明，它的客觀效果卻是夯實計劃體製基礎，在市場競爭領域內繼續對商品價格實行行政管理、依賴官員裁量、按照成本定價的模式。
原能源部老部長在最近發表的《核電定價機製必須改革》的文章中談到：“最最重要的一條，就是要改變現在核電價格的製定辦法，不能誰的造價高，誰就能賣高價電。”讀過這條中肯、急切的呼籲，使人感慨不禁。因實行按項目的成本審批定價，導致人為抬高工程造價的現象在全國盛行，是我國電力行業在上世紀九十代經曆過的切膚之痛，常規火電廠每千瓦造價曾經向匪夷所思的8000元攀升！給國家造成了難以估量的巨大經濟損失，業界對此記憶猶新。然而現實是無情的，“廠網分開”形成的市場競爭氛圍已經逐漸消褪，按成本高低、分別審批定價的計劃模式卻如影隨形、延續至今，讓這位老領導耿耿於懷，一句話裏用了兩個“最”字。
如果審批確定具有一定代表性的“分類標杆電價”，比起過去多年的“一廠一機一價”，似乎是個進步。但問題的關鍵是，“標杆”仍舊是行政性手段，是單獨以企業成本為基礎的人為安排，是一種不考慮用電戶需求情況的單向規定。所以，“標杆”無法反映市場上時刻變化的電力供需關係，也就不能滿足電價改革的基本原則。事實上，隻要考慮成本因素，標杆電價就要設為多種，像水電、火電、核電，發電成本都各不相同；水電還準備按照各個水庫不同的調節性能，分為日調節、周調節、月調節、季調節、年調節、多年調節；火電要分為脫硫、不脫硫、燃用高硫煤、燃用低硫煤、水冷、空冷、供熱、凝汽、常規鍋爐、循環流化床鍋爐；核電要分新的、老的、進口的、國產的、輕水冷卻的、重水冷卻的；這麼多種標杆電價，還規定了在每個省又都各不相同，標杆總數還需要再乘以30……這與過去的一廠一價有多大區別呢？ 可見，標杆電價最多是個過渡性措施，是因電價改革滯後“不得已而為之”。還是要加快電價市場化改革進程，盡快轉為由市場供需關係形成電價。條件不夠，就要想方設法創造條件，有什麼問題就抓緊解決什麼問題，出現困難就努力去克服困難。若將過渡性措施作為常態管理和運行方式，或者用人為製定的、以成本審批為特征的“標杆電價”改頭換麵代替電價市場化形成機製，沾“不願改革”之嫌，實不可取。
換一個角度看，發電環節成本定價模式，既浪費能源又汙染環境，對國家的節能減排戰略有著重大負麵影響。一方麵，由於每一台發電機組運行的年度利用小時數是計算其發電成本的主要財務參數，所以，為了執行審定的發電成本，迄今仍必須給各類各台發電機組平均分配發電量年度計劃指標。也就是說，在實時電力調度中，高煤耗的燃煤機組發電量計劃指標尚未完成時，先進節能機組要減發讓路；燃煤火電廠的發電量計劃尚未完成時，水電要棄水、核電要壓減負荷。僅因執行這種與成本定價模式配套的計劃發電調度方式，使我國電力係統生產同樣的發電量，每年白白多燒煤炭近一億噸。而國務院早在2007年批準試點的《節能發電調度辦法》，也因沒有改變按發電成本定價的模式，至今無法推行；另一方麵，煙氣脫硫是燃煤電廠整體運行中的一個流程，建設和運行脫硫裝置本來是火電企業天經地義的責任。然而，對燃煤電廠的環保管理不是采用國際通行方式——根據火電廠運行實際排放煙氣中的含硫量處以罰款，多排放多罰款，少排放少罰款，反而是增加設置一道行政審批程序，對各個火電廠建設的各種類型的脫硫裝置單獨審核、額外加價，隻要有個脫硫裝置，就能再多得幾分錢電價，燒高硫煤還可以得到更高的電價。加價費用每年數百億元，要由全體消費者“順價”買單。這樣的環保價格政策，盡管彰顯了行政審批權力，但卻讓排放汙染物的發電方式得到遠高於清潔電力的價格，而且關鍵是由於加價與脫硫裝置運行的可用率和實際排硫業績並無關聯，消費者增加了支出，全社會卻難以收到減排實效，“陪了夫人又折兵”。
特別需要指出的是，現在對新投產的水電項目實行每千瓦時上網電價低於當地火電廠0.1-0.2元的低價政策，在理論上和實際中都存在很大問題。
首先，它是一種歧視政策。水電站給電力消費者提供了效用相同的電力商品，卻“被低價”。管理者按照發電方式來定電價，火電就給高價，水電就給低價，而且新建成電廠不論低價和高價上網，均與銷售電價水平無關，因為現在終端電價主要通過“煤電聯動”與電煤價格掛鉤。然而，新增加的水電發電量執行了低電價，卻並沒有見到全社會銷售電價有所降低。這樣做，使得新投產項目的“家庭出身”成為定價的依據，有點像文革期間按照地主或貧下中農的出身來決定人的命運。所以，水電項目建成後，還不如幹脆上報投產的是個火電廠，就像過去聲稱自己的出身屬於“紅五類”，即可得到更好的待遇，何況這類“火電廠”環保水平高到不用燒煤……當然，這一半是玩笑話了。實際上，水電在我國電力結構中起替代火電、減少燃煤和汙染物排放的作用，按照現行辦法，既然新的火電廠投產後可以批給高電價而不用提漲銷售電價，那麼水電替代火電當然也應當得到相同的價格。
其次，以行政行為，人為壓低水電站的上網電價，直接導致水電項目業主從緊控製水庫移民和生態環境保護方麵的支出，而由此帶來的水庫移民不穩定和生態環境破壞問題，自然成為政策性問題，是“國家價格政策不到位”造成的，責任在中央政府身上，不在投資方和地方政府身上。項目業主沒有主動性，一旦出現水庫移民穩定和生態環境保護問題，就都坐等中央政府提高相關水電站的上網電價，漲多少價幹多少事，如果還不夠，就等下次再提價，像“擠牙膏”一樣慢慢來。這種機製使水電移民遺留問題越積越多，矛盾反複發作，影響到社會穩定大局。所以說，人為的水電低電價政策是我國水電工程移民安置和庫區生態環境保護工作長期陷於困境的直接原因。
再者，主管方麵曾經寧願考慮就事論事的辦法，不改革電價形成機製，而在某次提高全國銷售電價的方案中拿出數十億元資金，專門用於解決“鬧事兒的水電站水庫移民遺留問題”，按項目分下去。給錢當然是福音，且不說資金在數量上是不是杯水車薪，但會不會對“還沒有鬧事兒的水庫移民”產生影響，是需要慎重對待的。若引發連鎖反應，造成新的矛盾，花錢引起不穩定，那就不是玩笑了。
還有一個經常聽到的、來自價格主管方麵的反對實行電價市場機製的理由是：水電的經濟效益很好，而水電資源都屬於國家，所以隻能定低價。否則，投資方獲取了水電資源的開發權就賺取了暴利，是不公平的。
這是個站不住腳的偽命題。我們可以從幾個方麵加以分析：
1.這個論點是計劃經濟體製鑄就的。因為計劃體製下所有產品都要按照所謂的成本定價，企業盈利水平被事先規定，各種資源之間和商品之間都有著官員認定的“合理比價關係”，都要由“看得見的手”來安排，都與市場因素無關，都與消費者行為無關。這種聽起來精確無比的行政手段配置資源方式和價格審批管理辦法，經過幾十年的社會實踐，讓國家和人民付出了極其巨大的代價，事實證明：計劃經濟沒有出路！如一位大經濟學家所說，搞計劃經濟的國家無一成功，最後都改弦更張，回歸到市場經濟。“國家計劃委員會”已經更名為“國家發展和改革委員會”，我們是誠心誠意地希望世界各國承認我國的“完全市場經濟地位”。
2.從事競爭性業務的企業憑借某種技術優勢和環保優勢所帶來的經濟優勢，在市場裏獲取更多的利潤，是國家大力鼓勵的。且不說有大量水電項目因“被低價”，在水庫移民和生態環境保護方麵欠帳而形成社會穩定問題，即使有些移民負擔較輕的水電項目經濟效益很好，或者過去國家撥款建設的老水電站現在有較高利潤，企業可以將其作為滾動發展水電和其它清潔能源、擴大投資規模、改善融資條件的籌碼，國家也可以通過稅收政策加以調節，不宜使用直接幹預市場價格的做法，延續成本定價機製，讓“市場配置資源、供需決定價格”淪為空談。
3.現行水電審批定價的靈活性也能說明成本定價機製的不合理。主管方麵一直主張要按照各個水電站不同的水庫調節性能定價，調節性能好的批給高電價，調節性能差的批給低電價。眾所周知，日調節性能的水電站是所有水電站中調節性能最差的，本應批給最低價。然而，為了滿足某省兩個純徑流式的日調節水電站每千瓦時0.57元和0.65元的超高上網電價要求，主管方麵不但專門擬文強調這兩個調節性能最差的小型水電站對整個省電網調峰的重要作用，要求省裏為這兩個小型水電項目單獨製訂、實行發電峰穀電價，而且明確承諾將因此而增加的電網購電成本攤入全部銷售電量，相應提高全社會銷售電價，讓全體電力消費者買單。如此看來，水電低價政策並非鐵板一塊，“被高價”也是可能的。
4.電力資源開發權如何配置與電力市場化改革不是對立的。水電資源是全民所有，但其它種類的能源資源，諸如核電廠址、火電廠址、風電廠址、大小煤礦等也都不例外。各行各業實踐證明，市場機製能夠促進資源的優化配置，也就是說，電力資源的優化配置是電價市場化改革的結果，而不是推行改革的前提條件。就像上述兩個民營小水電項目，主管方麵考慮滿足它超高上網電價的要求時，並沒有對它的開發權提出置疑呀。在國家光伏發電項目通過特許權招標方式確定每千瓦時1.09元上網電價之後，有關部門審批決定另兩個光伏項目執行每千瓦時4元的上網電價，也沒有說明投資方是如何得到那鑽石級項目開發權的。毫無疑問，確定資源開發權的辦法應當改革，電力、煤炭、油氣、房地產等各行各業都在積極探索，改革的思路同樣是引入公平公開競爭機製，減少政府直接幹預，發揮國家稅收政策調節作用，完善社會主義市場經濟體係。
對於水電站隻批給低電價的原因，主管部門一直這樣解釋：水電站不用買煤，沒有燃料成本，尤其是老水電站，還貸早已結束，折舊都提完了，所以隻能批給更低的價格，否則利潤過高。
這是一個需要弄清楚的關鍵問題。
企業從銷售收入中計提折舊，償還債務，是正常的財務運轉。然而，在市場經濟條件下，商品價格是由供需情況形成的，不可能由個別企業的財務安排來決定。比方說，如果市場管理者根據各個菜農種植設施不同的財務折舊情況，分別規定其蔬菜在市場上的售價：種植大棚需要償還貸款時，蔬菜必須賣高價；貸款一旦還清，蔬菜必須低價出售。這是不可思議的。
如果不談市場經濟，就按計劃體製的規則說話，也可舉出一個例子說明問題：我國現有較早建設的幾億千瓦燃煤電廠，按照成本定價規則都已經完成了建設貸款的“還本付息”，而且不斷地有更多的火電廠在財務上結束還貸，按成本定電價主要考慮內容之一的“還貸成本”已經不存在了，但這些電廠至今都繼續享受著“還本付息”電價，每度電多出0.15元左右的“暴利”。由於全國燃煤發電量比重占80％以上，這個因素影響全國終端銷售電價高達5-6分錢，每年從電力用戶那裏多拿走2000多億元。對於這樣巨大的成本審批漏洞，有關方麵含糊地解釋為：“火電廠普遍虧損著呢”。可是不應當忘記吧：按照現行成本定價規則，“打油錢不能買醋”，火電廠是在燃料成本上虧損，自有“煤電聯動”辦法給予補償，與還貸成本無關呀！還貸結束就應當及時將上網電價裏麵的還貸電價降下來，像“沒有燃料成本”的水電一樣拿低價，相應及時降低全社會的銷售電價。不應使火電企業僅僅在燃料成本上大做文章，而將不應得的還本付息電價藏而不露，在成本上“隻報憂不報喜”。這項事關每年數千億元電費的重大降價舉措從未實施，成為我國電價隻升不降的主要因素，直接影響國民經濟整體競爭力。所以，即使執行計劃體製規則，單獨指責水電獲取暴利也是說不通的。
由以上分析，以商品效用同一性為基礎的“水火同價”理念及其所倡導的電力價格市場化形成機製才是能夠避免行政定價諸多弊端的科學機製，才是政府和企業權責明確的法治機製，才是能夠建立水電項目的經濟可行性邊界條件，從而促使水電站項目業主積極承擔水庫移民脫貧致富的責任，發揮主觀能動性、想方設法去解決水庫移民不穩定和生態環境保護問題的治本之策。換句話說：電價市場化，水電移民和庫區生態環境保護工作的經濟邊界明確、項目開發的權責清楚，企業才有條件承擔全部責任，下真功夫、費大氣力，切實做好這兩方麵工作；電價行政化，項目開發的經濟邊界模糊，缺乏經濟性就等待審批提價，政府成了最大的責任人，企業沒有主動性，移民和環保工作困難重重，水電開發不可持續。
今後10年間，要完成高速度、超大規模開發水電的硬任務，我國作為水電第一大國，在技術、資金、專業人員、設備製造和建設施工方麵，可以說條件均已具備，不存在太大的困難。然而，僅僅由於落後的管理體製和管理方式已經完全不能適應新的經濟社會環境，使得近些年水電開發與建設矛盾重重，步履艱難。一是因規定的上網電價過低，導致老的水電站水庫移民群體事件反複發生，生態環境保護問題無資金投入；二是對水電項目按成本定價，高成本批給高電價，低成本隻給低電價，促使新建水電項目走入需要動腦筋抬高成本，人為提高造價的歧途，回到上世紀八、九十年代造價攀升的老路，由此出現的效率滑坡、經濟性降低問題，使水電項目經濟不可行；三是188體育官網app 項目要統一執行過去規定的水庫移民安置補償的計劃指標體係，而這些指標並沒有、也不可能周全地考慮到各項目所在地千差萬別的具體情況，項目業主按圖索驥，照本宣科，不可能滿足移民群眾基本的生存和發展需要，新開工的水電項目往往在工程建設期間就出現移民不穩定事件，而混亂的局麵都歸咎於“國家的水電低電價政策”，因而最後都要由中央政府出麵收拾；四是環保部門對於河流水能資源的開發要最大限度地利用水流落差的科學方法和國際慣例了解不夠，在法律依據和科學依據都有不足的情況下，自行刪改建立在數十年間積累起來的前期勘測科學資料基礎上、經過法定論證程序的河流梯級水電站國家規劃布局。從怒江到金沙江，河流規劃環評中連續出現主管部門隻同意開發河流上某幾個梯級水電站，並且要求投資方承諾放棄國家規劃中其餘更大量的水能資源的怪異情況，使我國水電可開發資源量隨時都在減少。這種類似“環保極左”的思路和做法，當然令國內外各類極端環保組織和人士彈冠相慶，使國家水電開發規劃和建設無所適從。以反對開發水電為己任的“環保人士”，“張口都是原生態，自己活得最現代”，他們生活的舒適程度和用電量水平都遠遠高於普通老百姓！但是，殊不知在我國的電力結構中，被放棄的水電是完全要靠燃煤發電去彌補的！當前水電環保管理集中在項目開發前端的行政審批環節，習慣采用“環保風暴”方式，忽冷忽熱，忽快忽慢，相機行事。一旦某個項目的環保出了問題，就對當地其它的發展項目施以“殃及池魚”式的“環評限批”處罰，工作重心總是集中在前端審批環節，而項目施工建設中或投產運行後，對生態環境的實際影響過程卻缺失監管，鮮有問津，就像2010年7月中央電視台報道的，紫金礦業在福建汀江排汙，造成嚴重的環境災難，而調查顯示：一年前就查出它是環保違規企業了。那麼，環保監管在哪兒呢？“環評限批”這樣的“株連”政策，的確可以體現行政審批權力的威嚴，然而被丟棄的，卻是大量無辜項目和地區經濟寶貴的發展機遇。這一係列問題的結果，使得近年來許多大型水電項目的前期勘測設計工作和項目核準工作幾近停滯，大江大河上數千萬千瓦的大型水電工程陷入進退兩難境地，經濟損失巨大，防災度汛形勢嚴峻。再拖下去，胡主席和溫總理對世界的承諾如何兌現？
優先發展水電是發達國家走過的成功之路，他們擁有的水能資源在上個世紀就已經“吃光榨淨”，隻是近幾十年反複發作的石油危機帶來的能源安全問題，才促使他們轉向開發風能太陽能利用技術，不得不降低國民經濟整體效率，去使用昂貴的新能源。而我們的水能資源才開發了30%，每年將其餘1萬多億千瓦時的清潔水能付之東流，白白放掉，然後大量建設燃煤電廠去承擔這部分發電量，每年為此增加6億多噸原煤的采掘和運輸量、多排放十幾億噸二氧化碳、多付出600位礦工的生命！麵對與發達國家不同的國情、不同的能源資源稟賦條件和不同的經濟社會發展階段，是加快開發利用經濟性和清潔程度都無可比擬的水電，還是就此放棄水電，全麵轉向大規模使用需要全社會用電量不斷加價、高額補貼的新能源發電，該做何種選擇？
我們已經沒有退路，也不能再拖下去了。再出一次瀑布溝事件足以毀掉整個水電事業。沒有理想就沒有方向，不搞市場機製，中國的水電已經不可能再有發展。市場競爭領域中的成本定價機製是水電的悲哀，作為水電移民管理辦法改革的前提條件，電力定價模式首先需要盡快改革。
（一）改革國有電力企業經營業績考核辦法，嚴格區別對競爭性發電業務和自然壟斷性電網業務的不同考核方式，對前者考核單位資產利潤率，即考核其經濟效益；對後者考核單位資產輸、配電量，即考核其經營效率。
不應考核國有發電企業的“資產總量排名”、“發電裝機總量排名”等“紙老虎”指標，還應避免“資產總量末位淘汰”這類可能促使發電企業非理性發展的政策；不應考核電網企業的盈利水平，因為壟斷企業的盈利當由國家規定和控製，不是越多越好。
（二）在不改變電網原有物理聯結格局和發展規劃的前提下，區分麵向電力資源配置的輸電設施和麵向用戶供電的配電設施的不同功能，劃小電網企業財務核算單位，按照“合理成本加規定利潤”的規則，並通過在同類企業之間進行資產量、輸配電量和運營效率的橫向比較，對各級電網企業分別實行單獨定價，確定並公布其年度準許收入總量和相應的輸電、配電所有路徑的過網電價。國家對電網企業單獨定價的結果，主要應體現：充分保證各級電網企業正常經營和發展建設所需要的合理、充足和穩定的收入，並使之與發電企業和電力用戶的交易情況脫鉤，與電力供求關係形成的發電和用電價格隔離。在此值得一提的：隻有完成這項工作，才能夠為我國以建立現代企業製度為核心任務的農電體製改革鋪平道路，使農村電力市場的蓬勃發展成為可能，真正惠及農村經濟和8億農民。
目前在輸配電價改革方麵，國家既定的“劃小電網企業財務核算單位、從而實現政府對各級電網企業分別單獨定價”這項最為關鍵的工作多年來按兵不動，而在2006、2007年兩次以正式文件突兀頒布“分省電網輸配電價標準”，公布了各省電網企業經營每千瓦時電量的平均輸配電價約在0.09元至0.13元上下，但並沒有說明該標準如何付諸實施；標準與電網企業的實際運營效率、實際結算上網電價、銷售電價實際執行情況和售電現金實際收入總量等財務運行情況之間關係如何；沒有劃分各大區域、各省、各市縣電網企業的成本和利潤在每千瓦時0.09元-0.13元中各占多大份額；也沒有公布各個電網企業按照上述標準的規定，每年各自應得總收入多少，實得總收入多少，多收入了多少，少收入了多少，原因各是什麼；特別是在中央和國務院做出的“主輔分開”決策長期難以貫徹實施，其改革原則反而麵臨著“被改革”的境況下，該標準並未反映出電網企業的設計施工等輔業及“三產多經”的成本和利潤在其中的總量和比重；電力監管部門對標準實施中監管情況如何，存在哪些問題；電網企業、發電企業和電力用戶對此反應如何、意見如何。如果這些情況都不清楚，那麼已經頒布的標準是根據什麼製定的？出台這些標準的用途是什麼？如果這些情況都清楚了，那麼是否意味著國家對各級各地電網企業單獨定價這場“改革攻堅戰”在三年前已經結束，隻差信息公開了？這些問題是需要負責任地回答的。
（三）以完成上述兩方麵工作為前提，按照用電戶的電壓等級和用電變壓器容量，從高到低，逐級限期，規定由用電戶與發電企業通過雙邊和多邊直接交易，簽訂各類購電合同，自行確定電力、電量和電價。所簽合同交付電力調度機構執行後，由用戶按國家規定向電網企業繳納過網費。較低電壓等級的零散用電戶可委托相關配電企業代簽與發電商的購電合同，並由地方政府負責監管。
需要反複強調的：包括試點工作在內，開展電力直接交易的前提條件，必須是完成對各個電網企業的單獨定價和單獨監管。實際上這也是發展新能源等分布式能源和智能電網、微電網的必要條件。過去的實踐已經證明，如果不能做到將電網企業的收入與發電企業和電力用戶的交易情況相隔離，“競價上網”、“大用戶直購電”等所謂的電價改革，都會演變成一出出“從電網那裏討些便宜電”的鬧劇，剛剛起步的太陽能發電等分布式能源亦將受到製約，造成浪費。另外需要指出，現在有關方麵明文規定：每一項購電合同都要報批。此舉又將電力市場交易活動統統納入行政審批範圍，而且不允許水電項目與用戶簽訂購電合同，是沒有道理的。
（四）建議取消銷售電價中諸如三峽基金及南水北調重大水利工程建設基金、農網還貸資金、水庫移民後期扶持資金、可再生能源電價附加等名目繁多的各類附加收費，讓終端電力價格貼切地反映市場供求關係。與此同時，將上述所需資金來源全部轉為在化石燃料發電量環節或者全社會化石燃料燃燒量環節征收環境影響稅，向國際主流思路靠攏：多排放多收稅，少排放少收稅，不排放不收稅，鼓勵節能減排，支持清潔電力。
我們需要把國家調控經濟的宏觀措施，諸如利率、稅收、進出口政策等用好用足，而不宜對商品價格直接施加人為安排。因為價格僅僅是商品供需情況的反映，性質上屬於一種信號，拿它作為調控手段或“杠杆”，會使市場信號扭曲失真。現在銷售電價有些類似行政集資的“搖錢樹”，裏麵的“加演節目”實在是太多太亂了。
而與不斷上漲的煤電電價和終端銷售電價相比，人為壓低水電的上網電價，卻已經成為水電發展的桎梏。
另外需要討論的，我國水利工程水庫移民遺留問題的原因與水電工程類似，但現在解決水利項目移民遺留問題，不應當與水電項目綁在一起，也去依賴提漲全社會銷售電價籌資，出台全國統一的“一刀切”補助政策。因為每一項水利工程本來都應當有負責任的可行性研究報告，包括完善的水庫移民安置補償方案及資金來源落實的籌資方案，經濟上可行才能實施建設。如果某個建設項目的移民工作出現問題和矛盾，就應當調整這個行業的國家政策，或者研究這個行業、這個領域內的體製改革問題。假如各行各業的建設項目一旦在工程移民和生態環保方麵出了漏洞，就都從提高全社會銷售電價上開口子拿錢，“羊毛出在牛身上”，那麼中國的電價不就漲到天上去了？
通過上述電價改革，以項目的經濟性取決於市場商業電價水平作為水電項目開發建設的前提和邊界條件，對188體育官網app 中的水庫移民安置辦法按照“以人為本、因地製宜”的原則進行全麵改革，徹底改變以往在僵化的計劃指標體係下，脫離實際、大而化之、不負責任、敷衍了事的移民工作方式。不再實行全國統一的水電站水庫移民搬遷安置經濟補償標準等“一刀切”的計劃指標體係。
因瀑布溝水電站水庫移民不穩定事件，2006年國家下大決心提高移民搬遷補償標準，其中土地產值從補償8倍提高到16倍。然而，某省參與水庫移民工作的同誌透露，該省早就按照30多倍補償了，否則怎能保證穩定！溪洛渡水電站兩岸兩省安置移民的客觀條件差別較大，卻為避免“同庫不同策”的指責而必須統一執行僵化的移民安置規定和辦法，結果出現右岸大量移民返遷，使地方政府和項目業主處於十分困難的境地，既耽誤工程又影響穩定。可見，水庫淹沒補償和移民安置工作中“一刀切”式的計劃指標體係、捉襟見肘的成本審批定價辦法和脫離實際的行政規定已經名存實亡，需要盡快實施實質性的改革了。
在此錄下一位兩院院士對當前水電移民工作的建議。老先生年紀八十多，還有病痛在身，但那閃耀著實事求是的科學理念、不受計劃體製束縛的改革精神和對移民群眾充滿感情的諍言，真的讓我們汗顏：“要集中力量和加大投入，解決移民的現實困難和創造致富之道。對於老弱病殘，不論有沒有子女親人，一律提供社會保障，包括醫療保障，以保證移民安度餘年，解脫後顧之憂。除了地方政府按照當地的政策提供低保以外，其餘資金應由電站業主解決。對於後靠安置，我覺得遷移務農的農民，不但要給他們提供土地，解決水利、交通等問題，而且在一定期限之內，還要按年予以補貼，幫助他們解決墾荒、改土、改變作物和其它後續發展的需要。對所補土地不足的，更應提供長期補償。對於年輕一代，主要是要及早培訓，因地製宜地建立二、三產業，提倡對口支援，產業可以建在庫外，鼓勵他們外遷轉業創業，發放創業貸款，改變身份。在工程建設中，也應優先吸納他們就業。隻要動腦筋，路子是很多的。”大家可以體味：這麼多新的措施中，並沒有計劃指標的影子！設身處地考慮移民群眾的利益，與過去“全國一刀切”的、僵化的計劃指標體係相比，在水電移民工作思路、辦法和效果上，會有多大的不同！以往審計部門堅持要求的“同庫同策”，本意是為了防止出現移民互相攀比的問題，可正是由於把它僵化地理解為“補償內容和指標完全相同”，反而造成了不少項目的移民工作脫離實際，束手束腳，困難重重。如果把“同庫同策”解釋為：讓移民借助188體育官網app 同樣都富裕起來，不就能更好地解決攀比問題嗎。“永不僵化”不僅僅是口號啊！
以下對於做好水電移民、環保工作有五條較為具體的建議。需要強調的是，這些辦法和措施都必須建立在電價市場化形成機製，即俗稱的“水火同價”基礎之上。如果離開這個前提，這些建議沒有意義。
（一）將水庫移民和生態環保工作納入水電項目業主經營業績考核內容。按照國家批準的河流水電規劃建設和運營水電站，明確要求將全部移民的脫貧致富和壩區庫區生態環境保護作為最主要任務之一，與設計裝機容量和年發電量目標同時完成、同時考核、同時驗收、同時公布。
（二）新建水電項目經濟可行性研究所依據的主要邊界條件，是項目業主自己預測的市場商業電價水平，“風險自擔”。既要考慮工程建設投資，完成防洪、發電、灌溉、供水、航運等綜合利用設計要求，又要滿足與地方政府和環保部門共同製定的水庫移民脫貧致富目標和工程建設和運行期間生態環境保護的要求。如果項目業主在自己預測的市場電價水平下，某水電項目的經濟性不能同時滿足上述目標，特別是無法做到使水庫移民生活明顯改善以及工程生態環保措施真正落實，則該水電項目經濟不可行或環保不可行，建議國務院不予核準。如果國家有原因要求必須開發建設某個經濟不可行的水電項目，例如近期在高海拔地區開工的水電項目，則應在市場電價水平的基礎之上，再加以國家政策扶持，直至該項目具備經濟可行性。
（三）要求新建水電項目有針對性地、分別製定各自的水庫移民脫貧致富方案和生態環境保護措施的具體目標及實施辦法。在執行中必須發揮人的主觀能動性，針對當地實際情況解決實際問題，“有的放矢”。因此，應由省級地方政府會同環保部門和項目投資方，根據當地經濟、社會、人文、地理實際情況和具體條件，按照“以人為本，因地製宜”原則，解放思想，實事求是，一個工程要有一套辦法，一個項目要有一套標準，各種辦法都可以使用，各種方式都允許嚐試，宜農則農、宜工則工、宜商則商；以農業生產方式安置移民，如果土地資源不足，可盡量結合國家城市化戰略統籌考慮；水庫淹沒涉及地質災害多發的不宜居住地區，正好借助188體育官網app 把人搬遷出來；給移民上養老保險、醫療健康保險；對口移民及其子女的專項就業培訓、招工；包括以移民被淹沒的生產資料折算投資入股、分紅方式在內的各種長期補償安置辦法。各水電項目要專門製定、實施自己的移民安置和生態環保方案，並必須與水電站樞紐工程建設和水庫蓄水進度相協調，不能滯後。這些工作的責任主體是項目業主和省級政府。跨省和界河水電項目由有關省級政府共同負責。
（四）建立“環保管理為發展服務”新理念。改變以往對水電開發中生態環境保護工作“重前端審批，輕過程監管”的問題和“環保風暴”式的環評審批操作辦法。水電站工程施工與水庫淹沒、移民搬遷所涉及的生態環境保護問題，在按照上述規劃和措施認真實施的同時，由環保部門負責，按國家有關法律法規嚴格實施過程監管。把水電項目環保工作的重點從前期行政審批轉到工程施工、移民搬遷安置和水庫電站樞紐日常運行的實時過程監管上來，從“不能建”轉為“怎樣建”。
（五）高度重視、妥善解決老水電站水庫移民遺留問題。已建成運行的2億千瓦水電站和在建的約5000萬千瓦水電站，均要由項目業主和省級地方政府一起，以電價實行市場機製為基礎條件，按項目重新建立責任製，“誰的孩子誰抱走”。每個發電企業自始至終要對其擁有的所有水電項目的水庫移民工作負責，以自己經濟效益好的項目支援自己經濟效益差的項目，“以豐濟欠，以盈補虧”，分別根據各個水電站水庫移民工作的現狀、特點和實際情況，有區別、有針對性地製訂解決移民遺留問題的具體辦法，該補償的補償，該補助的補助，該補建的基礎設施盡快實施，該花的錢要花，該做的事要做，切忌一刀切，切實維護好庫區移民穩定。在建立和實行了市場化電價機製的條件下，如果水電企業對水庫移民和生態保護依舊投入不足，還有欠帳，出了問題，即使盈利再多，國資管理部門也不應認可。
市場競爭領域中的價格管製是我國經濟生活中傳統計劃體製的最後一塊領地。實踐證明，在這樣的行政管製下，商品價格不能反映市場供需關係，建設項目經濟可行性的邊界條件難以確定，作為市場主體的企業缺乏主觀能動性，不但水電無法再發展，整個電力工業的運行也每每陷入危機。2008年，在煤和電的供需關係並無大變化的環境下，僅由於承諾了“煤電聯動”，用行政規定將高度市場化的煤炭價格和全麵管製下的電力價格綁在一起，結果引發了兩者脫離市場需求的輪番上漲，險些將能源係統推到崩潰的邊緣，教訓是十分深刻的。
電價改革是電力體製改革的核心任務，而黨中央和國務院做出的改革決策，卻因來自各利益體的阻力，至今無法推行。反觀電力體製改革邁出的第一步，廠網分開取得巨大的經濟效益和社會效益，大家當然可以感到，能源工業一旦實行市場機製，將給中國經濟注入多麼大的活力和動力！也正因如此，業界上下拭目以待：電價改革，何去何從。
讓我們用胡錦濤總書記提出的要求共勉：“勇於變革、勇於創新、永不僵化、永不停滯，不為任何風險所懼，不被任何幹擾所惑”。為了中國經濟的騰飛，為了中國人民的福祉，為了負責任地實踐科學發展觀，加快開發清潔能源，兌現中國對世界的承諾，特別是為了那些居住在崇山峻嶺、偏遠貧困地區成千上萬的老百姓，讓他們能夠通過國家的188體育官網app 過上幸福的生活，我們還有什麼是不能變革的呢？
（本文作者現供職國家能源局）
大家都知道，發電領域一直沒有執行1996年頒布的《電力法》規定的“同網同質同價”這個最基本的電價原則。發電環節本來是典型的競爭性領域，但我國企業的發電價格至今都要由審批決定。審批的主要內容是成本和利潤，而各發電企業的成本、利潤各異，並且都處於不斷變化之中，審批出的價格自然各不相同，成本高的批給高電價，成本低的批給低電價。任何發電企業成本和利潤的增加都需要申報審批，然後以“宏觀調控”的名義在全社會提漲銷售電價，稱之“順價”或“疏導電價矛盾”，最後都“順”到電力消費者身上去消化。供電緊缺時急需“順價”，供電寬鬆時又是“疏導電價矛盾”的大好時機，所以不論電力消費形勢高漲或低迷，電價的走勢從來都是單邊上揚，違反了市場規律。盡管如此，還總是拖著電力企業的電價欠帳、總需要尋找再次實施電價“宏觀調控”的合適時機、一次又一次“順價”。這是許多地區占全部用電量85％左右的工業和商業用電實際支付的可比價格水平已高於美國等發達國家的原因。因此，在水電站的上網電價被人為定得很低的情況下，如果是以行政審批確定的燃煤火電廠上網價格不變為前提，隻要談“水火同價”，就是指采用行政措施單獨提高水電上網電價，也就意味著在水電比重較大的地方需要大幅度提高全社會銷售電價。水電多的地區一般都欠發達，這樣的做法對貧困地區發展經濟的打擊會是毀滅性的。其實用不著再煞有介事地搞調研，因為它顯然不可行。難怪廣西自治區政府顧不得日益激化的水電移民遺留問題矛盾，正式行文表示堅決反對“水火同價”。
如果這樣解釋“水火同價”，是在把一個明顯荒謬的說法加在論題頭上，令其不攻自破；這樣對待“水火同價”，是將電價市場化形成機製這項重大改革轉化成一件按計算器算帳的“大幅度順價”工作，來證明改革不可行；這樣宣傳“水火同價”，是在與“電價改革就會導致銷售電價上漲”的危言遙相呼應。無獨有偶，“改革就會漲價”這個缺乏科學道理的論斷，與十年前的“廠網分開就沒有人投資建電廠了，全國都會嚴重缺電”的著名警句同出一轍。說穿了，是在用大幅度提漲銷售電價的不可行前景，對整個電力行業市場化改革“將軍”。
“水火同價”的實質，是指各種不同的發電方式所生產的電力，都是同樣的商品，給使用者帶來的效用是相同的，從作為“上帝”的消費者那裏能夠討到的價格必然就是相同的，不可能不一樣。因為用戶是在消費“電力”這種商品，而不是在消費煤炭、天然氣、水、核材料等其它種類商品，這是經濟科學的規律。至於成本高低，對於從事競爭性業務的企業來說，完全是自己產品競爭力的問題，用不著行政部門去管。即使商品的成本沒有任何變化，也常常會因消費需求變化引起市場價格變化。需求強勁，電可能會賣到五毛、六毛；市場疲軟，三毛錢也許沒人要，與發電方式和發電成本並無直接關係。如果行政管理者代替消費者成為上帝，越俎代庖，過於熱心地為競爭性企業的各種成本和盈利情況操心，按照發電方式及其不同成本，分門別類地審批、規定商品的價格，雖然工作既重要又熱鬧，但是違反了經濟科學的規律，結果會造成市場供求關係扭曲。《電力法》中的“上網電價實行同網同質同價”，已經樸素地表達了這個道理。國務院2003年批準的《電價改革方案》，基本思路也是首先對電網企業實行單獨定價，然後放開對發電價格和用電價格的政府管製，讓發電企業與電力用戶直接進行電力交易，通過討價還價形成市場價格。這樣，電力作為同一種商品，在市場裏的價格自然就會是相同的。這才叫做“水火同價”。當然，風電、光伏發電等新能源在一定發展階段還需要政府在市場價格的基礎上給予政策扶持。至於有些電廠因技術特點所限，在發電時間和出力大小方麵的“不由自主”，不應屬於電能質量問題，能夠上網運行的電力，物理參數都是相同的。國際上成熟的電力市場並不存在“垃圾電”這類歧視性概念，因為隻要實行“分時計價”就可以看出，在同一計價時段內，是所有發電機組共同提供的電力電量滿足了電力供應，因而該時段內每度電的貢獻是相同的，缺一不可。在某一時段，不能說是最後加入的那台發電機組才滿足了最高電力負荷需求，就像不能說“吃了第三個饅頭感覺飽了，就後悔買前兩個饅頭”。所以，“同時同價”比“同質同價”表達更為清晰，因為它更直接地反映出電這種商品在時間過程中稀缺程度的變化。在用電環節，如果用電電壓等級和輸電距離不同，按照政府對電網企業的定價規則，用戶所繳的輸電或配電過網費不同，用電支出水平自然有所差別，所以才有了政府對偏遠貧困地區用電戶的普遍服務政策。
上述論點的基礎是將電力作為普通商品看待，盡管它具有“產供用”三個環節在同一瞬時發生的特點，但並不改變某種商品對於消費者的效用相同，其市場價格就會相同的科學規律。正是基於這個規律，英、澳、美、歐盟等早已建立了發達的電力市場，有些已經發展到取消電網企業作為單一購買方的“競價上網”辦法，代之以全部電量都由發電商與用電戶或配電商簽訂各類購電合同、自行商定電價的高級階段。經營輸電網絡的企業不再被允許“買賣電力”，而隻能做“傳輸電力”業務，終於使電力成為一種高度市場化的普通商品，顯著地提高了電力係統整體效率和經濟性。
我國電力行業為什麼要改革？因為黨的十六大、十七大都明確提出：要盡快建立和完善社會主義市場經濟體係。更早些，江澤民總書記多次指示：“現行電力體製必須進行改革”，要建立市場競爭機製，改變“既打籃球，又吹哨子”的壟斷體製。因此，電力行業責無旁貸，本當奮勇爭先。
我國電力工業市場化改革於2000年前後起步，在當時並不算太晚。然而，廠網分開後，電力體製改革的核心任務——電價市場化形成機製的改革卻止步不前。當今世界上已經沒有幾個國家還像我們一樣，在發電和用電環節這樣典型的市場競爭領域，仍然由行政審批來規定全部發電電價和用電電價，將市場上時刻變化著的電力供求關係牢牢罩在審批製度之內，而對於最該盡快實行政府單獨定價單獨監管的電網環節，在十年後的今天，卻依然處於“全部電力的唯一購買方和銷售方”的壟斷地位，保留著所有收入都來自發電企業上網電價和終端用戶電費之間價差“最粗放型價格管理”的落後模式，將我們與世界先進電力管理體製的距離越拉越遠。我國的電價改革“千呼萬喚不出來”，電力是商品的概念甚至都開始“被模糊”。改革不進則退，不少水電站被規定，江河裏的水，流過不同的水輪機所發出的電量要執行不同的上網電價。在這樣的環境下，水電要想改善人為製造的低價困境，要麼坐等“恩賜”，要麼去以個別項目的個別理由，想方設法做大成本，一分錢一厘錢地討要電價，看誰本事大。尤其是新建水電站投產前後，要為得到更高些的電價“奔忙不息”。
現在業界聽到最多的是：“隻要把水電電價提高一兩分錢，就能解決許多移民困難”。這種天真型建議的出發點無疑是希望加快水電發展，但事實表明，它的客觀效果卻是夯實計劃體製基礎，在市場競爭領域內繼續對商品價格實行行政管理、依賴官員裁量、按照成本定價的模式。
原能源部老部長在最近發表的《核電定價機製必須改革》的文章中談到：“最最重要的一條，就是要改變現在核電價格的製定辦法，不能誰的造價高，誰就能賣高價電。”讀過這條中肯、急切的呼籲，使人感慨不禁。因實行按項目的成本審批定價，導致人為抬高工程造價的現象在全國盛行，是我國電力行業在上世紀九十代經曆過的切膚之痛，常規火電廠每千瓦造價曾經向匪夷所思的8000元攀升！給國家造成了難以估量的巨大經濟損失，業界對此記憶猶新。然而現實是無情的，“廠網分開”形成的市場競爭氛圍已經逐漸消褪，按成本高低、分別審批定價的計劃模式卻如影隨形、延續至今，讓這位老領導耿耿於懷，一句話裏用了兩個“最”字。
如果審批確定具有一定代表性的“分類標杆電價”，比起過去多年的“一廠一機一價”，似乎是個進步。但問題的關鍵是，“標杆”仍舊是行政性手段，是單獨以企業成本為基礎的人為安排，是一種不考慮用電戶需求情況的單向規定。所以，“標杆”無法反映市場上時刻變化的電力供需關係，也就不能滿足電價改革的基本原則。事實上，隻要考慮成本因素，標杆電價就要設為多種，像水電、火電、核電，發電成本都各不相同；水電還準備按照各個水庫不同的調節性能，分為日調節、周調節、月調節、季調節、年調節、多年調節；火電要分為脫硫、不脫硫、燃用高硫煤、燃用低硫煤、水冷、空冷、供熱、凝汽、常規鍋爐、循環流化床鍋爐；核電要分新的、老的、進口的、國產的、輕水冷卻的、重水冷卻的；這麼多種標杆電價，還規定了在每個省又都各不相同，標杆總數還需要再乘以30……這與過去的一廠一價有多大區別呢？ 可見，標杆電價最多是個過渡性措施，是因電價改革滯後“不得已而為之”。還是要加快電價市場化改革進程，盡快轉為由市場供需關係形成電價。條件不夠，就要想方設法創造條件，有什麼問題就抓緊解決什麼問題，出現困難就努力去克服困難。若將過渡性措施作為常態管理和運行方式，或者用人為製定的、以成本審批為特征的“標杆電價”改頭換麵代替電價市場化形成機製，沾“不願改革”之嫌，實不可取。
換一個角度看，發電環節成本定價模式，既浪費能源又汙染環境，對國家的節能減排戰略有著重大負麵影響。一方麵，由於每一台發電機組運行的年度利用小時數是計算其發電成本的主要財務參數，所以，為了執行審定的發電成本，迄今仍必須給各類各台發電機組平均分配發電量年度計劃指標。也就是說，在實時電力調度中，高煤耗的燃煤機組發電量計劃指標尚未完成時，先進節能機組要減發讓路；燃煤火電廠的發電量計劃尚未完成時，水電要棄水、核電要壓減負荷。僅因執行這種與成本定價模式配套的計劃發電調度方式，使我國電力係統生產同樣的發電量，每年白白多燒煤炭近一億噸。而國務院早在2007年批準試點的《節能發電調度辦法》，也因沒有改變按發電成本定價的模式，至今無法推行；另一方麵，煙氣脫硫是燃煤電廠整體運行中的一個流程，建設和運行脫硫裝置本來是火電企業天經地義的責任。然而，對燃煤電廠的環保管理不是采用國際通行方式——根據火電廠運行實際排放煙氣中的含硫量處以罰款，多排放多罰款，少排放少罰款，反而是增加設置一道行政審批程序，對各個火電廠建設的各種類型的脫硫裝置單獨審核、額外加價，隻要有個脫硫裝置，就能再多得幾分錢電價，燒高硫煤還可以得到更高的電價。加價費用每年數百億元，要由全體消費者“順價”買單。這樣的環保價格政策，盡管彰顯了行政審批權力，但卻讓排放汙染物的發電方式得到遠高於清潔電力的價格，而且關鍵是由於加價與脫硫裝置運行的可用率和實際排硫業績並無關聯，消費者增加了支出，全社會卻難以收到減排實效，“陪了夫人又折兵”。
特別需要指出的是，現在對新投產的水電項目實行每千瓦時上網電價低於當地火電廠0.1-0.2元的低價政策，在理論上和實際中都存在很大問題。
首先，它是一種歧視政策。水電站給電力消費者提供了效用相同的電力商品，卻“被低價”。管理者按照發電方式來定電價，火電就給高價，水電就給低價，而且新建成電廠不論低價和高價上網，均與銷售電價水平無關，因為現在終端電價主要通過“煤電聯動”與電煤價格掛鉤。然而，新增加的水電發電量執行了低電價，卻並沒有見到全社會銷售電價有所降低。這樣做，使得新投產項目的“家庭出身”成為定價的依據，有點像文革期間按照地主或貧下中農的出身來決定人的命運。所以，水電項目建成後，還不如幹脆上報投產的是個火電廠，就像過去聲稱自己的出身屬於“紅五類”，即可得到更好的待遇，何況這類“火電廠”環保水平高到不用燒煤……當然，這一半是玩笑話了。實際上，水電在我國電力結構中起替代火電、減少燃煤和汙染物排放的作用，按照現行辦法，既然新的火電廠投產後可以批給高電價而不用提漲銷售電價，那麼水電替代火電當然也應當得到相同的價格。
其次，以行政行為，人為壓低水電站的上網電價，直接導致水電項目業主從緊控製水庫移民和生態環境保護方麵的支出，而由此帶來的水庫移民不穩定和生態環境破壞問題，自然成為政策性問題，是“國家價格政策不到位”造成的，責任在中央政府身上，不在投資方和地方政府身上。項目業主沒有主動性，一旦出現水庫移民穩定和生態環境保護問題，就都坐等中央政府提高相關水電站的上網電價，漲多少價幹多少事，如果還不夠，就等下次再提價，像“擠牙膏”一樣慢慢來。這種機製使水電移民遺留問題越積越多，矛盾反複發作，影響到社會穩定大局。所以說，人為的水電低電價政策是我國水電工程移民安置和庫區生態環境保護工作長期陷於困境的直接原因。
再者，主管方麵曾經寧願考慮就事論事的辦法，不改革電價形成機製，而在某次提高全國銷售電價的方案中拿出數十億元資金，專門用於解決“鬧事兒的水電站水庫移民遺留問題”，按項目分下去。給錢當然是福音，且不說資金在數量上是不是杯水車薪，但會不會對“還沒有鬧事兒的水庫移民”產生影響，是需要慎重對待的。若引發連鎖反應，造成新的矛盾，花錢引起不穩定，那就不是玩笑了。
還有一個經常聽到的、來自價格主管方麵的反對實行電價市場機製的理由是：水電的經濟效益很好，而水電資源都屬於國家，所以隻能定低價。否則，投資方獲取了水電資源的開發權就賺取了暴利，是不公平的。
這是個站不住腳的偽命題。我們可以從幾個方麵加以分析：
1.這個論點是計劃經濟體製鑄就的。因為計劃體製下所有產品都要按照所謂的成本定價，企業盈利水平被事先規定，各種資源之間和商品之間都有著官員認定的“合理比價關係”，都要由“看得見的手”來安排，都與市場因素無關，都與消費者行為無關。這種聽起來精確無比的行政手段配置資源方式和價格審批管理辦法，經過幾十年的社會實踐，讓國家和人民付出了極其巨大的代價，事實證明：計劃經濟沒有出路！如一位大經濟學家所說，搞計劃經濟的國家無一成功，最後都改弦更張，回歸到市場經濟。“國家計劃委員會”已經更名為“國家發展和改革委員會”，我們是誠心誠意地希望世界各國承認我國的“完全市場經濟地位”。
2.從事競爭性業務的企業憑借某種技術優勢和環保優勢所帶來的經濟優勢，在市場裏獲取更多的利潤，是國家大力鼓勵的。且不說有大量水電項目因“被低價”，在水庫移民和生態環境保護方麵欠帳而形成社會穩定問題，即使有些移民負擔較輕的水電項目經濟效益很好，或者過去國家撥款建設的老水電站現在有較高利潤，企業可以將其作為滾動發展水電和其它清潔能源、擴大投資規模、改善融資條件的籌碼，國家也可以通過稅收政策加以調節，不宜使用直接幹預市場價格的做法，延續成本定價機製，讓“市場配置資源、供需決定價格”淪為空談。
3.現行水電審批定價的靈活性也能說明成本定價機製的不合理。主管方麵一直主張要按照各個水電站不同的水庫調節性能定價，調節性能好的批給高電價，調節性能差的批給低電價。眾所周知，日調節性能的水電站是所有水電站中調節性能最差的，本應批給最低價。然而，為了滿足某省兩個純徑流式的日調節水電站每千瓦時0.57元和0.65元的超高上網電價要求，主管方麵不但專門擬文強調這兩個調節性能最差的小型水電站對整個省電網調峰的重要作用，要求省裏為這兩個小型水電項目單獨製訂、實行發電峰穀電價，而且明確承諾將因此而增加的電網購電成本攤入全部銷售電量，相應提高全社會銷售電價，讓全體電力消費者買單。如此看來，水電低價政策並非鐵板一塊，“被高價”也是可能的。
4.電力資源開發權如何配置與電力市場化改革不是對立的。水電資源是全民所有，但其它種類的能源資源，諸如核電廠址、火電廠址、風電廠址、大小煤礦等也都不例外。各行各業實踐證明，市場機製能夠促進資源的優化配置，也就是說，電力資源的優化配置是電價市場化改革的結果，而不是推行改革的前提條件。就像上述兩個民營小水電項目，主管方麵考慮滿足它超高上網電價的要求時，並沒有對它的開發權提出置疑呀。在國家光伏發電項目通過特許權招標方式確定每千瓦時1.09元上網電價之後，有關部門審批決定另兩個光伏項目執行每千瓦時4元的上網電價，也沒有說明投資方是如何得到那鑽石級項目開發權的。毫無疑問，確定資源開發權的辦法應當改革，電力、煤炭、油氣、房地產等各行各業都在積極探索，改革的思路同樣是引入公平公開競爭機製，減少政府直接幹預，發揮國家稅收政策調節作用，完善社會主義市場經濟體係。
對於水電站隻批給低電價的原因，主管部門一直這樣解釋：水電站不用買煤，沒有燃料成本，尤其是老水電站，還貸早已結束，折舊都提完了，所以隻能批給更低的價格，否則利潤過高。
這是一個需要弄清楚的關鍵問題。
企業從銷售收入中計提折舊，償還債務，是正常的財務運轉。然而，在市場經濟條件下，商品價格是由供需情況形成的，不可能由個別企業的財務安排來決定。比方說，如果市場管理者根據各個菜農種植設施不同的財務折舊情況，分別規定其蔬菜在市場上的售價：種植大棚需要償還貸款時，蔬菜必須賣高價；貸款一旦還清，蔬菜必須低價出售。這是不可思議的。
如果不談市場經濟，就按計劃體製的規則說話，也可舉出一個例子說明問題：我國現有較早建設的幾億千瓦燃煤電廠，按照成本定價規則都已經完成了建設貸款的“還本付息”，而且不斷地有更多的火電廠在財務上結束還貸，按成本定電價主要考慮內容之一的“還貸成本”已經不存在了，但這些電廠至今都繼續享受著“還本付息”電價，每度電多出0.15元左右的“暴利”。由於全國燃煤發電量比重占80％以上，這個因素影響全國終端銷售電價高達5-6分錢，每年從電力用戶那裏多拿走2000多億元。對於這樣巨大的成本審批漏洞，有關方麵含糊地解釋為：“火電廠普遍虧損著呢”。可是不應當忘記吧：按照現行成本定價規則，“打油錢不能買醋”，火電廠是在燃料成本上虧損，自有“煤電聯動”辦法給予補償，與還貸成本無關呀！還貸結束就應當及時將上網電價裏麵的還貸電價降下來，像“沒有燃料成本”的水電一樣拿低價，相應及時降低全社會的銷售電價。不應使火電企業僅僅在燃料成本上大做文章，而將不應得的還本付息電價藏而不露，在成本上“隻報憂不報喜”。這項事關每年數千億元電費的重大降價舉措從未實施，成為我國電價隻升不降的主要因素，直接影響國民經濟整體競爭力。所以，即使執行計劃體製規則，單獨指責水電獲取暴利也是說不通的。
由以上分析，以商品效用同一性為基礎的“水火同價”理念及其所倡導的電力價格市場化形成機製才是能夠避免行政定價諸多弊端的科學機製，才是政府和企業權責明確的法治機製，才是能夠建立水電項目的經濟可行性邊界條件，從而促使水電站項目業主積極承擔水庫移民脫貧致富的責任，發揮主觀能動性、想方設法去解決水庫移民不穩定和生態環境保護問題的治本之策。換句話說：電價市場化，水電移民和庫區生態環境保護工作的經濟邊界明確、項目開發的權責清楚，企業才有條件承擔全部責任，下真功夫、費大氣力，切實做好這兩方麵工作；電價行政化，項目開發的經濟邊界模糊，缺乏經濟性就等待審批提價，政府成了最大的責任人，企業沒有主動性，移民和環保工作困難重重，水電開發不可持續。
今後10年間，要完成高速度、超大規模開發水電的硬任務，我國作為水電第一大國，在技術、資金、專業人員、設備製造和建設施工方麵，可以說條件均已具備，不存在太大的困難。然而，僅僅由於落後的管理體製和管理方式已經完全不能適應新的經濟社會環境，使得近些年水電開發與建設矛盾重重，步履艱難。一是因規定的上網電價過低，導致老的水電站水庫移民群體事件反複發生，生態環境保護問題無資金投入；二是對水電項目按成本定價，高成本批給高電價，低成本隻給低電價，促使新建水電項目走入需要動腦筋抬高成本，人為提高造價的歧途，回到上世紀八、九十年代造價攀升的老路，由此出現的效率滑坡、經濟性降低問題，使水電項目經濟不可行；三是188體育官網app 項目要統一執行過去規定的水庫移民安置補償的計劃指標體係，而這些指標並沒有、也不可能周全地考慮到各項目所在地千差萬別的具體情況，項目業主按圖索驥，照本宣科，不可能滿足移民群眾基本的生存和發展需要，新開工的水電項目往往在工程建設期間就出現移民不穩定事件，而混亂的局麵都歸咎於“國家的水電低電價政策”，因而最後都要由中央政府出麵收拾；四是環保部門對於河流水能資源的開發要最大限度地利用水流落差的科學方法和國際慣例了解不夠，在法律依據和科學依據都有不足的情況下，自行刪改建立在數十年間積累起來的前期勘測科學資料基礎上、經過法定論證程序的河流梯級水電站國家規劃布局。從怒江到金沙江，河流規劃環評中連續出現主管部門隻同意開發河流上某幾個梯級水電站，並且要求投資方承諾放棄國家規劃中其餘更大量的水能資源的怪異情況，使我國水電可開發資源量隨時都在減少。這種類似“環保極左”的思路和做法，當然令國內外各類極端環保組織和人士彈冠相慶，使國家水電開發規劃和建設無所適從。以反對開發水電為己任的“環保人士”，“張口都是原生態，自己活得最現代”，他們生活的舒適程度和用電量水平都遠遠高於普通老百姓！但是，殊不知在我國的電力結構中，被放棄的水電是完全要靠燃煤發電去彌補的！當前水電環保管理集中在項目開發前端的行政審批環節，習慣采用“環保風暴”方式，忽冷忽熱，忽快忽慢，相機行事。一旦某個項目的環保出了問題，就對當地其它的發展項目施以“殃及池魚”式的“環評限批”處罰，工作重心總是集中在前端審批環節，而項目施工建設中或投產運行後，對生態環境的實際影響過程卻缺失監管，鮮有問津，就像2010年7月中央電視台報道的，紫金礦業在福建汀江排汙，造成嚴重的環境災難，而調查顯示：一年前就查出它是環保違規企業了。那麼，環保監管在哪兒呢？“環評限批”這樣的“株連”政策，的確可以體現行政審批權力的威嚴，然而被丟棄的，卻是大量無辜項目和地區經濟寶貴的發展機遇。這一係列問題的結果，使得近年來許多大型水電項目的前期勘測設計工作和項目核準工作幾近停滯，大江大河上數千萬千瓦的大型水電工程陷入進退兩難境地，經濟損失巨大，防災度汛形勢嚴峻。再拖下去，胡主席和溫總理對世界的承諾如何兌現？
優先發展水電是發達國家走過的成功之路，他們擁有的水能資源在上個世紀就已經“吃光榨淨”，隻是近幾十年反複發作的石油危機帶來的能源安全問題，才促使他們轉向開發風能太陽能利用技術，不得不降低國民經濟整體效率，去使用昂貴的新能源。而我們的水能資源才開發了30%，每年將其餘1萬多億千瓦時的清潔水能付之東流，白白放掉，然後大量建設燃煤電廠去承擔這部分發電量，每年為此增加6億多噸原煤的采掘和運輸量、多排放十幾億噸二氧化碳、多付出600位礦工的生命！麵對與發達國家不同的國情、不同的能源資源稟賦條件和不同的經濟社會發展階段，是加快開發利用經濟性和清潔程度都無可比擬的水電，還是就此放棄水電，全麵轉向大規模使用需要全社會用電量不斷加價、高額補貼的新能源發電，該做何種選擇？
我們已經沒有退路，也不能再拖下去了。再出一次瀑布溝事件足以毀掉整個水電事業。沒有理想就沒有方向，不搞市場機製，中國的水電已經不可能再有發展。市場競爭領域中的成本定價機製是水電的悲哀，作為水電移民管理辦法改革的前提條件，電力定價模式首先需要盡快改革。
（一）改革國有電力企業經營業績考核辦法，嚴格區別對競爭性發電業務和自然壟斷性電網業務的不同考核方式，對前者考核單位資產利潤率，即考核其經濟效益；對後者考核單位資產輸、配電量，即考核其經營效率。
不應考核國有發電企業的“資產總量排名”、“發電裝機總量排名”等“紙老虎”指標，還應避免“資產總量末位淘汰”這類可能促使發電企業非理性發展的政策；不應考核電網企業的盈利水平，因為壟斷企業的盈利當由國家規定和控製，不是越多越好。
（二）在不改變電網原有物理聯結格局和發展規劃的前提下，區分麵向電力資源配置的輸電設施和麵向用戶供電的配電設施的不同功能，劃小電網企業財務核算單位，按照“合理成本加規定利潤”的規則，並通過在同類企業之間進行資產量、輸配電量和運營效率的橫向比較，對各級電網企業分別實行單獨定價，確定並公布其年度準許收入總量和相應的輸電、配電所有路徑的過網電價。國家對電網企業單獨定價的結果，主要應體現：充分保證各級電網企業正常經營和發展建設所需要的合理、充足和穩定的收入，並使之與發電企業和電力用戶的交易情況脫鉤，與電力供求關係形成的發電和用電價格隔離。在此值得一提的：隻有完成這項工作，才能夠為我國以建立現代企業製度為核心任務的農電體製改革鋪平道路，使農村電力市場的蓬勃發展成為可能，真正惠及農村經濟和8億農民。
目前在輸配電價改革方麵，國家既定的“劃小電網企業財務核算單位、從而實現政府對各級電網企業分別單獨定價”這項最為關鍵的工作多年來按兵不動，而在2006、2007年兩次以正式文件突兀頒布“分省電網輸配電價標準”，公布了各省電網企業經營每千瓦時電量的平均輸配電價約在0.09元至0.13元上下，但並沒有說明該標準如何付諸實施；標準與電網企業的實際運營效率、實際結算上網電價、銷售電價實際執行情況和售電現金實際收入總量等財務運行情況之間關係如何；沒有劃分各大區域、各省、各市縣電網企業的成本和利潤在每千瓦時0.09元-0.13元中各占多大份額；也沒有公布各個電網企業按照上述標準的規定，每年各自應得總收入多少，實得總收入多少，多收入了多少，少收入了多少，原因各是什麼；特別是在中央和國務院做出的“主輔分開”決策長期難以貫徹實施，其改革原則反而麵臨著“被改革”的境況下，該標準並未反映出電網企業的設計施工等輔業及“三產多經”的成本和利潤在其中的總量和比重；電力監管部門對標準實施中監管情況如何，存在哪些問題；電網企業、發電企業和電力用戶對此反應如何、意見如何。如果這些情況都不清楚，那麼已經頒布的標準是根據什麼製定的？出台這些標準的用途是什麼？如果這些情況都清楚了，那麼是否意味著國家對各級各地電網企業單獨定價這場“改革攻堅戰”在三年前已經結束，隻差信息公開了？這些問題是需要負責任地回答的。
（三）以完成上述兩方麵工作為前提，按照用電戶的電壓等級和用電變壓器容量，從高到低，逐級限期，規定由用電戶與發電企業通過雙邊和多邊直接交易，簽訂各類購電合同，自行確定電力、電量和電價。所簽合同交付電力調度機構執行後，由用戶按國家規定向電網企業繳納過網費。較低電壓等級的零散用電戶可委托相關配電企業代簽與發電商的購電合同，並由地方政府負責監管。
需要反複強調的：包括試點工作在內，開展電力直接交易的前提條件，必須是完成對各個電網企業的單獨定價和單獨監管。實際上這也是發展新能源等分布式能源和智能電網、微電網的必要條件。過去的實踐已經證明，如果不能做到將電網企業的收入與發電企業和電力用戶的交易情況相隔離，“競價上網”、“大用戶直購電”等所謂的電價改革，都會演變成一出出“從電網那裏討些便宜電”的鬧劇，剛剛起步的太陽能發電等分布式能源亦將受到製約，造成浪費。另外需要指出，現在有關方麵明文規定：每一項購電合同都要報批。此舉又將電力市場交易活動統統納入行政審批範圍，而且不允許水電項目與用戶簽訂購電合同，是沒有道理的。
（四）建議取消銷售電價中諸如三峽基金及南水北調重大水利工程建設基金、農網還貸資金、水庫移民後期扶持資金、可再生能源電價附加等名目繁多的各類附加收費，讓終端電力價格貼切地反映市場供求關係。與此同時，將上述所需資金來源全部轉為在化石燃料發電量環節或者全社會化石燃料燃燒量環節征收環境影響稅，向國際主流思路靠攏：多排放多收稅，少排放少收稅，不排放不收稅，鼓勵節能減排，支持清潔電力。
我們需要把國家調控經濟的宏觀措施，諸如利率、稅收、進出口政策等用好用足，而不宜對商品價格直接施加人為安排。因為價格僅僅是商品供需情況的反映，性質上屬於一種信號，拿它作為調控手段或“杠杆”，會使市場信號扭曲失真。現在銷售電價有些類似行政集資的“搖錢樹”，裏麵的“加演節目”實在是太多太亂了。
而與不斷上漲的煤電電價和終端銷售電價相比，人為壓低水電的上網電價，卻已經成為水電發展的桎梏。
另外需要討論的，我國水利工程水庫移民遺留問題的原因與水電工程類似，但現在解決水利項目移民遺留問題，不應當與水電項目綁在一起，也去依賴提漲全社會銷售電價籌資，出台全國統一的“一刀切”補助政策。因為每一項水利工程本來都應當有負責任的可行性研究報告，包括完善的水庫移民安置補償方案及資金來源落實的籌資方案，經濟上可行才能實施建設。如果某個建設項目的移民工作出現問題和矛盾，就應當調整這個行業的國家政策，或者研究這個行業、這個領域內的體製改革問題。假如各行各業的建設項目一旦在工程移民和生態環保方麵出了漏洞，就都從提高全社會銷售電價上開口子拿錢，“羊毛出在牛身上”，那麼中國的電價不就漲到天上去了？
通過上述電價改革，以項目的經濟性取決於市場商業電價水平作為水電項目開發建設的前提和邊界條件，對188體育官網app 中的水庫移民安置辦法按照“以人為本、因地製宜”的原則進行全麵改革，徹底改變以往在僵化的計劃指標體係下，脫離實際、大而化之、不負責任、敷衍了事的移民工作方式。不再實行全國統一的水電站水庫移民搬遷安置經濟補償標準等“一刀切”的計劃指標體係。
因瀑布溝水電站水庫移民不穩定事件，2006年國家下大決心提高移民搬遷補償標準，其中土地產值從補償8倍提高到16倍。然而，某省參與水庫移民工作的同誌透露，該省早就按照30多倍補償了，否則怎能保證穩定！溪洛渡水電站兩岸兩省安置移民的客觀條件差別較大，卻為避免“同庫不同策”的指責而必須統一執行僵化的移民安置規定和辦法，結果出現右岸大量移民返遷，使地方政府和項目業主處於十分困難的境地，既耽誤工程又影響穩定。可見，水庫淹沒補償和移民安置工作中“一刀切”式的計劃指標體係、捉襟見肘的成本審批定價辦法和脫離實際的行政規定已經名存實亡，需要盡快實施實質性的改革了。
在此錄下一位兩院院士對當前水電移民工作的建議。老先生年紀八十多，還有病痛在身，但那閃耀著實事求是的科學理念、不受計劃體製束縛的改革精神和對移民群眾充滿感情的諍言，真的讓我們汗顏：“要集中力量和加大投入，解決移民的現實困難和創造致富之道。對於老弱病殘，不論有沒有子女親人，一律提供社會保障，包括醫療保障，以保證移民安度餘年，解脫後顧之憂。除了地方政府按照當地的政策提供低保以外，其餘資金應由電站業主解決。對於後靠安置，我覺得遷移務農的農民，不但要給他們提供土地，解決水利、交通等問題，而且在一定期限之內，還要按年予以補貼，幫助他們解決墾荒、改土、改變作物和其它後續發展的需要。對所補土地不足的，更應提供長期補償。對於年輕一代，主要是要及早培訓，因地製宜地建立二、三產業，提倡對口支援，產業可以建在庫外，鼓勵他們外遷轉業創業，發放創業貸款，改變身份。在工程建設中，也應優先吸納他們就業。隻要動腦筋，路子是很多的。”大家可以體味：這麼多新的措施中，並沒有計劃指標的影子！設身處地考慮移民群眾的利益，與過去“全國一刀切”的、僵化的計劃指標體係相比，在水電移民工作思路、辦法和效果上，會有多大的不同！以往審計部門堅持要求的“同庫同策”，本意是為了防止出現移民互相攀比的問題，可正是由於把它僵化地理解為“補償內容和指標完全相同”，反而造成了不少項目的移民工作脫離實際，束手束腳，困難重重。如果把“同庫同策”解釋為：讓移民借助188體育官網app 同樣都富裕起來，不就能更好地解決攀比問題嗎。“永不僵化”不僅僅是口號啊！
以下對於做好水電移民、環保工作有五條較為具體的建議。需要強調的是，這些辦法和措施都必須建立在電價市場化形成機製，即俗稱的“水火同價”基礎之上。如果離開這個前提，這些建議沒有意義。
（一）將水庫移民和生態環保工作納入水電項目業主經營業績考核內容。按照國家批準的河流水電規劃建設和運營水電站，明確要求將全部移民的脫貧致富和壩區庫區生態環境保護作為最主要任務之一，與設計裝機容量和年發電量目標同時完成、同時考核、同時驗收、同時公布。
（二）新建水電項目經濟可行性研究所依據的主要邊界條件，是項目業主自己預測的市場商業電價水平，“風險自擔”。既要考慮工程建設投資，完成防洪、發電、灌溉、供水、航運等綜合利用設計要求，又要滿足與地方政府和環保部門共同製定的水庫移民脫貧致富目標和工程建設和運行期間生態環境保護的要求。如果項目業主在自己預測的市場電價水平下，某水電項目的經濟性不能同時滿足上述目標，特別是無法做到使水庫移民生活明顯改善以及工程生態環保措施真正落實，則該水電項目經濟不可行或環保不可行，建議國務院不予核準。如果國家有原因要求必須開發建設某個經濟不可行的水電項目，例如近期在高海拔地區開工的水電項目，則應在市場電價水平的基礎之上，再加以國家政策扶持，直至該項目具備經濟可行性。
（三）要求新建水電項目有針對性地、分別製定各自的水庫移民脫貧致富方案和生態環境保護措施的具體目標及實施辦法。在執行中必須發揮人的主觀能動性，針對當地實際情況解決實際問題，“有的放矢”。因此，應由省級地方政府會同環保部門和項目投資方，根據當地經濟、社會、人文、地理實際情況和具體條件，按照“以人為本，因地製宜”原則，解放思想，實事求是，一個工程要有一套辦法，一個項目要有一套標準，各種辦法都可以使用，各種方式都允許嚐試，宜農則農、宜工則工、宜商則商；以農業生產方式安置移民，如果土地資源不足，可盡量結合國家城市化戰略統籌考慮；水庫淹沒涉及地質災害多發的不宜居住地區，正好借助188體育官網app 把人搬遷出來；給移民上養老保險、醫療健康保險；對口移民及其子女的專項就業培訓、招工；包括以移民被淹沒的生產資料折算投資入股、分紅方式在內的各種長期補償安置辦法。各水電項目要專門製定、實施自己的移民安置和生態環保方案，並必須與水電站樞紐工程建設和水庫蓄水進度相協調，不能滯後。這些工作的責任主體是項目業主和省級政府。跨省和界河水電項目由有關省級政府共同負責。
（四）建立“環保管理為發展服務”新理念。改變以往對水電開發中生態環境保護工作“重前端審批，輕過程監管”的問題和“環保風暴”式的環評審批操作辦法。水電站工程施工與水庫淹沒、移民搬遷所涉及的生態環境保護問題，在按照上述規劃和措施認真實施的同時，由環保部門負責，按國家有關法律法規嚴格實施過程監管。把水電項目環保工作的重點從前期行政審批轉到工程施工、移民搬遷安置和水庫電站樞紐日常運行的實時過程監管上來，從“不能建”轉為“怎樣建”。
（五）高度重視、妥善解決老水電站水庫移民遺留問題。已建成運行的2億千瓦水電站和在建的約5000萬千瓦水電站，均要由項目業主和省級地方政府一起，以電價實行市場機製為基礎條件，按項目重新建立責任製，“誰的孩子誰抱走”。每個發電企業自始至終要對其擁有的所有水電項目的水庫移民工作負責，以自己經濟效益好的項目支援自己經濟效益差的項目，“以豐濟欠，以盈補虧”，分別根據各個水電站水庫移民工作的現狀、特點和實際情況，有區別、有針對性地製訂解決移民遺留問題的具體辦法，該補償的補償，該補助的補助，該補建的基礎設施盡快實施，該花的錢要花，該做的事要做，切忌一刀切，切實維護好庫區移民穩定。在建立和實行了市場化電價機製的條件下，如果水電企業對水庫移民和生態保護依舊投入不足，還有欠帳，出了問題，即使盈利再多，國資管理部門也不應認可。
市場競爭領域中的價格管製是我國經濟生活中傳統計劃體製的最後一塊領地。實踐證明，在這樣的行政管製下，商品價格不能反映市場供需關係，建設項目經濟可行性的邊界條件難以確定，作為市場主體的企業缺乏主觀能動性，不但水電無法再發展，整個電力工業的運行也每每陷入危機。2008年，在煤和電的供需關係並無大變化的環境下，僅由於承諾了“煤電聯動”，用行政規定將高度市場化的煤炭價格和全麵管製下的電力價格綁在一起，結果引發了兩者脫離市場需求的輪番上漲，險些將能源係統推到崩潰的邊緣，教訓是十分深刻的。
電價改革是電力體製改革的核心任務，而黨中央和國務院做出的改革決策，卻因來自各利益體的阻力，至今無法推行。反觀電力體製改革邁出的第一步，廠網分開取得巨大的經濟效益和社會效益，大家當然可以感到，能源工業一旦實行市場機製，將給中國經濟注入多麼大的活力和動力！也正因如此，業界上下拭目以待：電價改革，何去何從。
讓我們用胡錦濤總書記提出的要求共勉：“勇於變革、勇於創新、永不僵化、永不停滯，不為任何風險所懼，不被任何幹擾所惑”。為了中國經濟的騰飛，為了中國人民的福祉，為了負責任地實踐科學發展觀，加快開發清潔能源，兌現中國對世界的承諾，特別是為了那些居住在崇山峻嶺、偏遠貧困地區成千上萬的老百姓，讓他們能夠通過國家的188體育官網app 過上幸福的生活，我們還有什麼是不能變革的呢？
（本文作者現供職國家能源局）
