----朱彥絮

　　關係國計民生的電力改革何去何從一直牽動著不少國人的心。同時，壟斷存與廢、電價升與降、輸配合與分等一係列問題也困擾著諸多人士。不久前《關於十一五深化電力體製改革的實施意見》獲國務院原則通過後，電力部門自動降薪等事件更是吸引了公眾正視電力改革的目光……

　　壟斷存與廢？

　　自1998年6月起，國家電力公司就提出“實行網廠分開，建立發電側電力市場的實施方案框架”，並開始進行相關試點改革。當時，這種試點好評如潮，畢竟它標誌著政府推進建立發電方麵的電力市場工作正式啟動、打破壟斷。“統一、開放、有序’電力市場的形成也剛剛邁開了萬裏長征的第一步。

　　然而在開始幾年，這種狀況隨著經濟和社會文明的日漸開放和發展，輿論對打破壟斷的呼聲也日高。於是，發電、配電環節逐步放開，基本實現了市場化的過程；2002年12月29日，我國電力改革又走出關鍵性的一步，被分拆後的國家電力成立11家公司，其中包括兩家電網公司和五大發電集團，這就為電力壟斷改革的征途打下了一個“攻堅戰”。

　　但近年來，中國電力改革的步伐似乎又有所放慢，電力行業基本上仍采取長期以來垂直一體化的組織結構，由國家電力公司和它的合作投資方壟斷大部分電力產品或服務的所有環節，由此導致的壟斷優勢的濫用屢見不鮮，如強製或者變相強製消費者購買指定經營者的商品，各環節的價外加價也愈演愈烈，造成消費者的負擔越來越重，批評聲也隨之四起。

　　無疑，壟斷是要打破的。然而，何時打破、如何打破、打破的程度如何，電力係統和社會正處於一個博弈的過程。不久前，學界就有人提出了不同的聲音，他們認為電力產業的特殊性質決定了電力市場化改革隻能是一個漸進的過程，而不是一個短期能夠完成的“一蹴而就”的改革。我國電力市場化改革應是漸進的，必需按產業鏈―發電、輸電、配電和售電進行分拆和重組，將競爭環節(發電、售電)與自然壟斷環節(電網)相分離，電網為保證發電和售電環節的競爭提供必要的基礎；而從改革時序看，發電環節應最先引入競爭，實行“廠網分開，競價上網”，建立公平的市場競爭機製；售電環節(零售市場)逐漸引入競爭機製，使終端用戶能夠自由選擇供電商；輸電環節和配電環節仍被視為自然壟斷領域，可保持適當的經濟規製。

　　目前，持此見解的不乏其人。的確，雖然電力行業屬於壟斷行業，其自然壟斷業務有保持壟斷的合理性，這不能不有所考慮。然而，我們更應該認識到的是“自然壟斷僅在輸電配電等傳輸網絡層麵存在，其他層麵的自然壟斷特征不明顯”，業界也有人如此提醒。

　　麵對此種質疑，國家發改委官員認為輸電和配電要逐步實現分離，在經濟規製方法上也應逐漸采用最高限價等激勵性規製，以提高規製效率。最終實現發電商、電力營銷商、最終用戶間相互選擇，自由買賣電力，在批發和零售兩個層麵建立競爭性的電力市場，創造一個由市場決定價格的機製。

　　因此，可以說，打破電力壟斷一個比較折中可行的辦法就是將壟斷性業務和競爭性業務分拆，以此奠定市場競爭的基礎。分拆之後，競爭性業務開展公平競爭，政府繼續對壟斷性業務實行經濟規製，同時引入最高限價等新的經濟規製辦法，提高經濟規製的效率。

　　這或許是一個比較廣為接受的方案，然而，是否能被采納人們還是心無定數。

　　電價升與降？

　　電價改革是電力市場改革的核心問題，也是社會最為關心的問題，它關係到家家戶戶的切身利益。然而，沿襲了多年的計劃經濟思維仍深深影響著電價的製定。當前，我國的電價並沒有放開，還是由計劃審批執行。電價管製導致我國現有電價目前基本形成幾大區域電力市場，沒有真正的建立市場。

　　尤其是在現實的狀況下，電的定價依據主要是被管製企業自報的成本，而不是合理的社會平均成本，這導致了“一廠一價”甚至“一機一價”的出現。企業不僅沒有降低成本的壓力，而且這還會誘使企業虛報成本，結果是成本漲多少價格也漲多少。其負麵效應不僅在於損害了國內設備製造企業的利益，更嚴重的是，由於引導市場的價格信號失真，不能正確引導資金投向，導致新建一些不具備市場競爭優勢的電廠，使發電和電網的效益扭曲，寶貴的電力投資資源被不合理配置。

　　“電價改革是電力市場化改革中的一個關鍵環節，它關係到電力體製改革能否取得成功。當前，我國的電價形成機製尚不合理，應通過配套措施逐步改變電價形成機製，發揮價格的資源配置作用。”相關部門官員的話無疑一定程度上表露了政府對未來電價的改革方向。

　　鑒於此共識，在改革方向上據透露，高層基本確定了電價改革的長期和近期目標，普遍認為我國電價改革的長期目標是建立與電力市場目標模式相適應的科學合理的電價形成機製和市場競價機製；製定既能鼓勵電力發展，又能促進電力工程建設投資和生產成本降低，並且實現用戶公平負擔、提高能效的發電電價、輸電價和銷售電價構成的電價體係；建立與電力市場管理協調融洽的高效、有力的電價監管體係。

　　在長期目標下，不少人建議應通過電價改革將電價劃分為上網電價、輸電電價、配電價格和終端銷售價格。發電、售電價格由市場競爭形成，輸電、配電價格由政府製定；明晰管理規則，建立規範、透明的管理製度。上網電價：引入競爭、市場定價。在廠網分開、網售分開的基礎上，建立完整的競爭性的電力市場，政府製定電力市場交易規則，發電的購售價格在競爭中形成。輸配電價：政府監管、單獨定價。根據輸配電網絡業務的自然壟斷特性，確立輸配電價形成機製和有效監管方式，建立與輸配電網絡業務相適應的獨立價格形式。銷售電價：市場主導、政府監管。實行以市場為主導的定價模式。

　　從更根本上說，電價的降低有賴於電力行業的競爭，而加強競爭又有賴於放寬電力業的市場準入限製。縱觀當今國際的主流經驗，由於經濟規製是低效率的，國際上的改革潮流是放鬆價格、投資、市場進入等方麵的經濟規製，積極引入市場競爭機製，這對電力領域也不例外。

　　因此，業界也都無不呼籲要借鑒國際經驗，積極、穩妥地放鬆對電力產業的準入限製，積極推行投資主體多元化，爭取建立新型投融資體製，隻有保證電力投資的持續增加，才能實現電力工業的可持續發展。而要吸引投資，政府就要創造良好的市場環境，吸引新的投資者，允許符合環保、安全等方麵要求的企業進入電力市場，大力發展非國有經濟和混合經濟，采取電網多元化投資的政策。

　　輸配合與分？

　　輸配的合分問題曆來也是中國電力改革的一大核心問題。電監會資深電力專家楊名舟認為：“廠網分開和輸配分開是建立電力市場的兩大支撐，廠網分開是電力體製改革的核心，輸配分開是改革的靈魂。輸配分開不取得真正突破，廠網分開和輸配分開不同時推進，根本無法建立電力市場和形成完善的市場機製。”

　　因此可以說，輸配能否分開是決定中國電力改革市場化能否推進的一大關鍵因素，並且輸配不分開，零售端就不能形成多家買方市場，價格形成也很難，很多相關的改革措施都將可能落空。業界解釋說，在垂直一體化壟斷企業經營模式和輸配不分的企業經營模式下，輸配環節的自然壟斷屬性勢必也就和銷售聯係在一起，用戶處於被限製的地位上。惟有輸配業務和銷售業務的分離，才有可能使用戶在電力交易過程中處於平等的市場地位上，才能有利於弱化銷售業務的自然壟斷性質，使得其在電力銷售業務中和用戶的交易地位更加均衡，有利於廣大電力用戶的合法權益。

　　雖然現在輸配分離已經獲得廣泛的共識，然而還是有不少人認為從我國電力業務環節的特點來看，輸、配環節和售電環節應該分離，因為輸、配環節自然壟斷性質明顯，無論從安全角度考慮，還是從經濟角度考慮都不適合直接參與市場競爭。因此他們認為適當的通過市場機製引入競爭能夠更好地實現資源的優化配置，但輸、配環節則依然需要在國家的嚴格監管之下適度壟斷經營，現在這種觀點在還有不小的市場，一定程度上影響著電網改革的方向。

　　鑒於此，有學者也提出，從國際經驗及我國電力企業的現狀和用戶的現實來看，輸配和銷售環節宜采用環節的業務分離而非企業實體分離的模式，即不對目前我國的電網公司按照業務環節進行實體性企業分離，而是在電網公司內部以輸配和銷售業務環節為基礎進行業務分離，實行輸配業務和銷售業務進行嚴格區分、獨立核算，在綜合考慮各種曆史因素之下，這或許是現行條件下比較可行的做法。

　　除此以外，我國輸配分離還麵臨的一個實際情況就是我國地方電力，特別是省級地方電力大多是伴隨著“集資辦電”產生並形成規模發展的，或是以小水電為主的地方電網經營企業，或是在國家電網覆蓋不到之處，尤其是老少邊窮地區，由當地政府和人民群眾投入了大量的人力、物力和財力，經過艱苦創業和多年的積累發展起來的，它們是國家電力工業的重要組成部分，並為當地的經濟發展做出了重要貢獻。因此，學界建議，可以地方電力集團公司或小水電集團公司為基礎，建立地方電力控股集團公司，控製本行政區域範圍內的夏售縣和自管自供縣供電企業，使其與國電一同構成一個充滿活力的輸配電市場，進而實現我國電力市場的全麵競爭。

　　此也可謂一舉兩得，然而具體的實施方案還需要進一步深化，中央與地方的利益也需要進一步協調。

　　如果缺少一個沒有自身特殊經濟利益的、中立的、權威的組織機構來協調各方利益衝突，並按照市場化的正確方向組織、引導和推進改革，壟斷存與廢，電價升與降，輸配合與分等一係列問題的解決都將可能淪為空談。因此，盡快在我國建立一個中立而權威的專門協調管製機構來推進電力工業的改革或許更為緊迫與現實。

(來源:觀察與思考 2006-12-15)