——— 水電移民安置“長期補償”機製研究

　　妥善解決移民的生存和發展問題，使移民的長遠生計有保障，是移民問題的核心和關鍵，也是水庫移民安置工作的根本要求，隻有移民安居樂業，人和自然、社會和諧友好發展，水利188體育官網app 與移民開發才能協調發展。

　　所以，麵對新形勢下的移民安置日益困難的現實挑戰，貴州、雲南、廣西壯族自治區等省區在水電工程建設中，創新移民安置方式，對移民安置實行長期補償，讓移民共享水電開發的成果，對實現開發性移民方針，促進水利水電可持續發展具有重要的探索價值和示範意義。

　　長期補償機製的基本概念和特點

　　長期補償機製，簡單來說，就是變靜態的一次性補償為長期逐年補償。長期補償以工程征用的耕地為補償範圍，以被征用耕地所涉及的承包農戶為補償對象，以國家或地方政府依法審定的庫區耕地年產值為補償標準，按照“淹多少、補多少”的原則，由電站業主以穀物或者現金的形式對移民實施補償，電站運行一年，補償一年，直至電站運行壽命結束。

　　長期補償機製與傳統的一次性有土安置補償相比，具有以下特點：

　　土地的物化性。將電站征占農民的土地使用權、承包權以及土地的保障功能物化為物質利益獲取權，讓農民帶著土地使用權利參與電站開發，體現土地市場價值時空上的彈性，保障土地非農化後農民對土地差級收益的分享，通過農民利益與電站經營效益的結合，讓農民共享資源開發和電站建設成果。

　　補償的動態性。長期補償根據物價、土地的產值變化而調整。如果調整後的補償標準低於首次審定兌現的標準，仍按首次兌現的標準保底兌現。

　　範圍的唯一性。水庫淹沒涉及移民的房屋、耕地、林地、園林等多方麵的實物指標，但長補的範圍值隻限於耕地，其他實物指標仍按照一次性補償處理。這主要居於兩方麵的考慮，一是農業收入中種植業的收入占絕大部分，而種植業的收入主要是通過耕地獲得，對耕地實行長期補償既不影響移民的長遠生計，又易於操作;二是能很好地與一次性安置模式銜接，同時避免補償範圍過寬、費用過大，電站業主難以承受。因此，在長期補償中，耕地麵積的實測、分解落實至關重要，必須按照規程規範、透明公開、張榜落實到每家每戶，並按戶造冊建立檔案。

　　責任的“無限性”。長期補償與電站共存亡，使電站業主的責任由過去的“一錘子買賣”轉變為長期利益關係，移民安置補償責任由有限變為“無限”，與移民的利益關聯更加緊密。

　　目的的明確性。長期補償的目的，就是化解人地矛盾，維持移民的長遠生計，使移民的生存和發展有保障，確保庫區和移民安置區長治久安，實現水電開發的可持續發展。

　　長期補償機製的必要性和緊迫性

　　長效補償是移民安置形式發展的必然要求。我國移民安置方式一直優先考慮以土地為主的農業生產安置方式，多年的實踐證明，這是符合我國國情的。但是隨著土地資源的日趨緊張，特別是西南地區，江河縱橫切割，山高穀深，地質破碎，加上多年來受生態退耕、農業結構調整、自然災害損毀、城鎮化建設等影響，耕地麵積逐年減少，在水電大開發的背景下，人地矛盾更為突出，移民有土安置麵臨無土可安的困擾。通過長期補償物化土地的保障功能，移民安置不再受到土地的“束縛”，以地為本轉變為以人為本，有效化解了人多地少的矛盾。

　　長期補償是保證移民長遠生計的必然要求。移民的根本問題是長遠生計保障的問題，若移民因移而貧，庫區矛盾突出，根源皆在於此。長期補償將移民的長遠利益與電站長期運行的效益結合在一起，年年支付，實際上將一次性補償的法定16倍標準擴大到若幹倍，不僅實現了土地補償價值的最大化，而且還分享了土地因電站建設帶來的升值效益，避免了一次性補償的弊端。同時，移民從土地束縛中解放出來，還可以從事養殖、服務業或者進城務工，拓寬了增收渠道和致富空間。可以說，長期補償是在當前水電工程建設征地非市場化條件下維護移民利益的最佳選擇。

　　長期補償是緩解移民安置壓力和補償矛盾衝突的必然要求。

　　首先，可以直接移民不受土地的束縛，在安置的去向上，可以選擇後靠，也可以選擇到城鎮安置，安置空間更大，移民的意願得到了充分的尊重，安置矛盾也大大減少。其次，淹地不淹房的大部分隨遷移民不再搬遷，有效減少了移民規模，有的移民集中安置點也不用再建設，最大限度地避免了大伐大挖，既節省了大量建設用地，還有效地保護了庫區的生態環境，同時化解了過去移民遠遷後線上資源難以處理的問題。再次，有效平衡了地方政府、電站業主和移民之間的利益關係，最大限度地減少了和緩解了移民過程中的矛盾和衝突。從這些年來的實踐來看，凡是實行長期補償的庫區，移民關係比較和諧，從未發生過移民群體性事件和非正常上訪事件。

　　長期補償是實現水電事業可持續發展的必然要求。移民和環保是當前製約水電開的兩大因素。按照國家能源發展規劃，2020年，我國水電裝機總量將由現在的1.72億千瓦達到3億千瓦，開發重點集中到雲南、四川和西藏等西部地區。這3省區的顯著特點是資源富集，占全國水電可開發量的一半以上;土地資源緊缺，人地矛盾突出;少數民族比重大，移民比較貧困。土地安置壓力和移民的原生貧困、次生貧困和邊緣化相互疊加，移民生存和發展問題更加突出。如果不創新移民安置方式，很難走出移民問題的製約，從而也會影響到水電發展規劃和目標的實現。

　　長期補償機製的實踐效果和風險分析

　　長期補償早在20世紀80年代開始就在廣西壯族自治區的一些中小型水電站試行，後隨著“西電東送”項目的實施，在雲南、貴州等省也逐步得到認可和推廣，不僅中小水電站工程在實施，大型水電工程也在試行。得到長期補償機製的水利水電工程已經達到20多個，其中雲南金沙江中遊梯級開發電站，涉及移民10多萬人，是目前實施長期補償機製人數最多的庫區。

　　從實施的效果來說，長期補償取得了良好的效果。凡是實施長期補償的庫區，基本實現了移民滿意、地方政府滿意和電站業主滿意的多贏效果。以貴州省首個試點的雙河口電站為例，實施長期補償之後，隨遷的900多移民不再搬遷，節省移民建房用地和生產安置用地2000多畝，政府安置壓力大大減輕;移民的長遠生計也有了保障，用移民的話說就是，“年年有水淌，生活有保障”，解除了失地之後的後顧之憂;電站業主融資壓力減輕，直接減少中長期銀行貸款7000多萬元。按照當時的年利率7.8%計算，每年可減少銀行利息支出560多萬元。而電站2007年支付給移民的長期補償資金為454萬元。

　　但是長期補償機製在取得各方滿意的實踐效果同時，也潛伏著困擾和風險。

　　政策準入風險。總的來說，長期補償機製是移民安置補償方式的改革和創新，並未對現有的移民體製和政策帶來大的衝擊，並且新的移民條例也給長期補償機製預留了政策空間。但是長期補償機製在國家層麵尚無明確的規範和意見，從而帶來了操作中的三大困擾，一是征地補償標準的困擾。由於電站運行周期長，長期補償機製實際上突破了移民條例規定的16倍的界限;二是電價核準機製的困擾。長期補償投資如何納入建設期和運營期成本，以及核算進入電價，尚缺乏政策支持;三是規劃審批和實施的困擾。電站業主為了項目順利核準，一般報國家審定的規劃是一次性補償安置方式的規劃，而實施時，根據實際需求又不得不變更為長期補償，規劃和實施“兩張皮”。

　　資金保障風險。雖然電站有穩定的收益，如果受電力體製改革，市場需求下降或者經營管理不善等因素的影響，企業入不敷出，資金鏈斷裂，將會把問題轉嫁給社會和政府。

　　移民攀比風險。長期補償使移民的利益最大化，一旦其他一次性補償的水利水電工程移民盲目攀比，將會引發新的隱患。

　　操作風險。由於缺乏國家統一的規範指導意見和政策支持，現在實施的長期補償基本上是各省搞各省的，這並不利於長期補償機製的規範和安全運行。

　　對於長期補償機製的展望和建議

　　長期補償在我國已經曆多年的實踐，特別是近幾年迅速推廣開來，涉及移民數十萬人，已經取得了明顯的經濟和社會效益，充分體現了保民生、促和諧的時代要求，已引起了國家有關部門的關注和認同。從目前的試點情況來看，這種方式來自於實踐的創新，是有生命力的，隻要進一步總結完善，規範運行，必將成為我國現有體製和政策下化解移民難題的一種有效方式。

　　完善政策機製，解決政策出路。長期補償，資金是關鍵，核心是電價，政策是前提。現在長期補償已由點向麵推開，涉及麵非常大，為確保長期補償機製持續健康地運行，需要從國家層麵給予政策規範的指導，使長期補償既合理又合法。因此在電價機製上建議實行電價聯動或者與火電同網同價。電價聯動，即電站建設期間，長補資金進入投資概算一次性核定;電站建成後，長補費用納入運行成本，並適時調整電價，從電站每年的運營收入中或在電站建設初期一次性提取風險金，用於防範長期補償過程中可能出現的意外。

　　結合本地實際，推廣需要謹慎。長期補償的實施需要政策、資金、資源以及移民規模大小等各方麵相結合，如果不切實際的一刀切，失敗的概率就會增大。比如說，分省區來看，北方多是平原和丘陵，水庫淹沒耕地數量大，如果采用長期補償，電站勢必難以支付，並且北方有足夠的容量安置移民，也沒有改變現有補償方式的必要。而西南地區水電資源富集，但人地矛盾突出，安置容量嚴重不足，長期補償是現實的選擇。從工程規模來講，大中型水電站的抗風險能力較強，實行長期補償風險較小，一些小型水電站抗風險能力較差，且征地規模小，移民數量不多，采用一次補償可能更為適宜。

　　規範操作，防止移民盲目攀比。要把長期補償的政策原原本本交給移民，給移民講清楚利害關係，由移民自主選擇。對已實施一次性補償的移民，願意長期補償的，則須將所得的耕地補償費用按現行標準退還後方可以進行長期補償。從貴州省的實踐來看，這樣的處理是有效的。如三板溪電站是一次性補償和長期補償並存，未出現移民攀比或者移民安置方式大翻盤的現象。究其原因，一方麵是移民更加注重現實利益，他們認為一次性拿到補償金心裏踏實，有門路的還可以投資，另外一方麵，由於充分尊重移民的意願，政策透明公開，得到了移民的理解和支持，也有利於防止部分移民“出爾反爾”、盲目攀比思想的產生。

　　(作者係貴州省水利水電工程移民局局長、黨組書記)