編者按： 由188BETApp 及《能源》雜誌社聯合主辦的2012西南水電行第一站是參訪大渡河流域上的猴子岩水電站。第二站是考察訪問金沙江上的溪洛渡水電站，第三站是考察訪問金沙江中遊的阿海水電站。非常湊巧的是：正直西南水電行的考察期間，社會上的一些媒體發起了對對金沙江水電開發和規劃的質疑，這使得我們的專家，有機會站在金沙江畔，用看到、聽到的事實，回答社會各界的質疑。隨後幾天，我們將以答記者問的形式，陸續發表。今天討論的題目是：金沙江水電與環評風暴

記者：我們注意到《東方早報》質疑金沙江水電開發的文章中有“被質疑的‘環評風暴’”一節，提出了很多社會公眾關注的問題。隨後《南方都市報》又以“金沙江水電亂局 何以經受曆史的考驗”為題發表了評論文章。看過之後也讓人覺得金沙江水電開發與環評風暴之間存在這博弈的矛盾。作為西南水電行的考察專家，您怎麼看待和評價環評風暴？

張博庭：新聞媒體關注“環評風暴”是完全可以理解的。因為，我們所搞過的幾次“環評風暴”不僅無一例外的都是虎頭蛇尾，而且可以說其結果是不明不白，不清不楚。所以，《東方早報》文章中以“被質疑的環評風暴”為標題，是非常有道理的。

　　但是，我們特別需要指出《東方早報》的文章作者，在提出質疑的同時也編造了一些有關的“環評風暴”謊言。能否澄清這些謊言，是我們能否正確評價環評風暴的前提。至於《南方都市報》我們知道南方報係一直是造謠汙蔑中國水電發展的急先鋒。前幾年我們已經同南方報係在水電問題上有過多次謊言與真相的交鋒。汙蔑水電開發幾乎是他們的一貫行為方式。這次既然有了《東方早報》汙蔑水電在先，他們也不甘落後的跳出來，也是可以理解的。

　　《東方早報》的文章說“2005年，向家壩、溪洛渡兩座超巨型水電站因未批先建，在“環評風暴”中受到懲處，被迫停工。次年，金安橋水電站也因未獲國家發改委核準擅自截流，被勒令“不得開工”。2009年，魯地拉、龍開口電站的業主依然沒有吸取教訓，直到大壩完成截流，才向環保部遞交了環評報告。不過，“環評風暴”過後，這些違規上馬的電站交完數額極小的罰單（溪洛渡被罰款20萬元），無一例外地“複活”了。”

　　這一段的敘述中包含有兩個重大的謊言。一個是“向家壩、溪洛渡兩座超巨型水電站因未批先建，在‘環評風暴’中受到懲處，被迫停工”罰款後複活。另一個是“2009年，魯地拉、龍開口電站的業主依然沒有吸取教訓，直到大壩完成截流，才向環保部遞交了環評報告”。揭穿了這兩個謊言，也就能說清楚“環評風暴”為什麼會被社會廣泛質疑的問題了。

　　2005年1月，當環評風暴發生時，溪洛渡水電站正在按照國務院三峽建設委員會的要求，開展水電站的前期籌備建設工作，尚未正式開始建設。國家環保總局沒有仔細了解188體育官網app 的施工特點，曾誤認為溪落渡電站未經環評已經開始正式施工。叫停工程之後，三峽公司一開始曾明確表示自己的施工完全合法，不能執行停工命令。看看當時的這篇《國務院擬協調解決環評爭端》的文章（如圖），清楚的說明“仍未停建的3個項目全部隸屬於中國長江三峽工程總公司”。這才是當時真實曆史的記錄。經過協調環保總局也發現自己的這個叫停，確實沒道理。隨後，為了能下台階環保總局又提出“即使開展前期工作，也要經過環評批準”的新理由。

圖1、新聞報道記錄了《國務院擬協調解決環評爭端》的曆史事實

　　但是，有一個特殊情況，讓環保總局仍然解釋不通自己行為的合理性。因為溪落渡電站的前期工作是國務院三峽建設委員會批準的。而環保總局的局長本人就是委員會的成員之一。由於在批準溪洛渡開展前期工作的會議上，局長自己並沒有提出來前期工作也需要環評的要求，他們怎麼還有權事後再以一個新提出來的要求，去追究企業的違規責任呢？

　　所以，盡管環保總局有權對工程建設的環境保護問題提出具體的新要求，但是，在管理程序上也必須依法行政履行事先告知的義務。不過，為了維護國家機關的形象和權威，最後經過雙方協商，決定讓三峽公司借著春節放假宣布一下停工，並補做一個前期工作的環境評價。環保總局也保證及時批準環評報告，絕不耽誤春節假期後工程的正常開工。這樣就算各自都給對方下了台階。

　　試問，在這種情況下，環保總局怎麼可能還會處罰企業呢？因此，《東方早報》所說的對溪洛渡被罰款20萬元，是不符合事實的。看到《東方早報》的文章之後，我又再次向三峽公司的環保部門進行了核實，他們也再次強調說三峽公司沒有交過溪洛渡的罰款。

　　《東方早報》的第二個謊言是“2009年，魯地拉、龍開口電站的業主依然沒有吸取教訓，直到大壩完成截流，才向環保部遞交了環評報告”。事實是：魯地拉、龍開口兩電站早就按規定提交了環評報告，但是，在長達一年多的時間裏，居然得不到環保部的任何答複。企業急得像熱鍋上的螞蟻，但是，麵對政府部門的不做為，它們還是無能為力。最後，由於水電工程的施工有很強的季節性。如果工程不能在旱季利按期截流，很可能會在未來的汛期產生巨大的安全隱患。雲南省政府了解到這一情況之後，考慮到雲南省地方的防汛安全，批準了兩電站的按期截流。

　　我記得環保部叫停金沙江水電項目之後，曾派出了督察組到現場調查了解。從跟隨督察組采訪的法製日報記者的報道《環保部督查金沙江兩違法水電站或無限期限批》一文中，我們能看到有這樣一段的內容。

g

圖2、環保官員自己說明兩電站已經提交過環評報告的新聞報道

　　該報道說“而龍開口的有關負責人則報怨說，送到環境保護部的環評報告早已過了審批時間，他們也曾催促過，但還是批不下來，最後也是選擇先幹了再說。對此，王輝民的態度非常明確。他告訴記者，兩家是都報了環評報告。但是，由於發電項目不像一般建設項目，涉及生態保護。生態影響、生態修複以及生態保護等都需要相對較長的論證時間。”

　　這段與環保部隨行記者的報道，足以證明《東方早報》所說的水電企業被叫停後才提交環評報告是在故意造謠。事實上，事後國務院在處理金沙江環評風暴的過程中，完全否認了環保官員的“發電項目不像一般建設項目，涉及生態保護。生態影響、生態修複以及生態保護等都需要相對較長的論證時間”的不作為理由。之所以，在中央政府介入調查之後環保部叫停金沙江水電項目後來會不了了之。就是因為根據調查的結果，本來最應該處罰的是環保部。但是，似乎我們國家似乎還沒有這種先例，因此，隻能黑不提、白不提的過去了。至今社會公眾幾乎都還不知道，叫停金沙江水電的“環評風暴”到底對不對？誰給國家造成數十億的覺損失？所以，公眾特別關注“環評風暴”的真相，是有道理的。

　　現在《東方早報》再次主動提出這一全國人民都曾疑惑不解的問題，本來是好事。但是，非常遺憾《東方早報》卻以一種造謠的方式，試圖欺騙、誤導廣大的公眾。如果是水電企業自己不提交環評報告，就敢截流施工，事後也沒有遭到任何處罰的話，別說社會公眾，就是我們水電同行也不會答應。然而，事實卻是，水電企業本身沒有任何錯誤，他們按期提交了環評報告之後，對於政府部門的不作為無能為力。最後是雲南省政府出於地方安全的考慮，幫助他們解決了無法克服的難題，保護了國家財產和公眾安全。

　　記者：關於“環評風暴”您列舉了《東方早報》文章中的一些不實報道，對於您介紹的這些情況，我們下去還要想辦法找有關人員核實。此外，您覺得當前媒體的這種用虛假的新聞進行炒作的情況多嗎？這和社會公眾對“環評風暴”的質疑有什麼關係嗎？

　　張博庭：在我國媒體記者故意編造謠言反水壩、反水電的情況還是滿多的。因為國外有一些極端環保和偽環保組織，他們為了破壞發展中國家的可持續發展，專門會資助反水壩、反水電的造謠記者和組織。這些記者和組織不是一個兩個，他們要想造謠汙蔑哪個工程，往往都會事先商量計劃好，在短時間內大家都集中炒一個方麵的問題，形成謊言重複多遍，就成為真理的效果。

　　例如，在編造關於“環評風暴”的謠言問題上，《南方都市報》就緊隨《東方早報》其後的重複說“金沙江188體育官網app 中的‘未批先建’現象極為嚴重，不停有項目因此被勒令暫停，而違規電站卻也可以在繳納少量罰款後，無一例外地原地滿血‘複活’。”

　　這裏《南方都市報》先重複了《東方早報》的“繳納少量罰款”的謊言，隨後又進一步發揮說“正是此種不良示範，使得‘未批先建’成為最便捷的‘先上車，再補票’路徑。《環境評價法》規定，水電環評‘兩步走’（先進行規劃環評，後進行項目環評），被其後解釋性行政條令‘拆分’為三步。所謂‘必要的施工前期準備活動’置於項目環評之前，既已開工建設，資金業已投入，最終的“項目環評”便不得不屈從於資本，使得水電項目事實上存在‘隻要開工，便不可能不批準’的怪圈。”

　　《南方都市報》的這篇文章，首先是斷定水電企業犯有“未批先建”的錯誤。而事實上，任何一次以“未批先建”為理由叫停水電工程的“環評風暴”的最後結果，都無一例外的被事實證明是不成立的。我們隨後還要對“未批先建”的說法進行詳細的分析，這裏先不多說。正因為對“未批先建”的誤解，才使得沒有一次“環評風暴”能夠合法的處罰水電企業，也沒有一次環保部門不得不以，不了了之的辦法，讓自己灰溜溜的結束了興師動眾開始的“環評風暴”。這也是廣大公眾最為不滿的地方。

　　《南都》抱怨的所謂“水電環評‘兩步走’（先進行規劃環評，後進行項目環評），被其後解釋性行政條令‘拆分’為三步。”的原因，其實正是當年環保總局為了自己錯誤的叫停溪洛渡之後，能夠體麵的下台階，不得不采取的一個手段。這項新規定看起來是給企業增加了負擔，但是實際上對攻擊水電的環保人士很不利。起碼像《南都》所抱怨說的“所謂‘必要的施工前期準備活動’置於項目環評之前”的說法，就已經不成立了。

　　南都記者極為不滿的“既已開工建設，資金業已投入，最終的‘項目環評’便不得不屈從於資本，使得水電項目事實上存在‘隻要開工，便不可能不批準’的怪圈。”隻能說明，《南都》根本就不了解中國現行的項目審批程序，就是要避免這種問題。

　　正是為了要避免“既已開工建設，資金業已投入，最終的‘項目環評’便不得不屈從於資本”現象的出現，所以，國家才需要水電項目先搞規劃環評。某個水電站到底能不能建設，環保部門必須在規劃階段就給出明確的結論。國家建設主管部門的開工“路條”，是在環保部們規劃環評的基礎上發出的。而且，我國環評法中也規定，有了規劃環評，項目環評可以簡化。同時，法律也不容許項目的環評，出現與規劃環評相反的結論。

　　既然規劃環評已經在先，隻要環保部門遵照《環評法》的有關要求依法辦事，就不會出現項目環評與規劃環評相矛盾的問題，也就根本不可能出現《南都》所擔心的“‘項目環評’便不得不屈從於資本”的問題。

　　記者：以前我們看到《南都》的這篇文章，曾經認為他們說的很有道理、也很尖銳，但是，今天聽您這麼一解釋，還真是覺得存在著很多的詭辯和誤導輿論問題。那麼，為了讓公眾更了解真相，您是否可以把“環評風暴”的問題，以及您對“環評風暴”的看法，做一個係統的梳理呢？

　　張博庭：要搞清楚“環評風暴”的是是非非，我們首先要澄清“未批先建”的概念。目前很多汙蔑水電開發的偽環保都喜歡在我們國家的核準製的改革上做文章，用“未批先建”來誣蔑水電開發企業。而在搞清楚“未批先建”問題之前，我們又不能不先說說國家投資體製的改革。我認為這是曆次無果而終“環評風暴”產生的最主要根源。

　　上個世紀末，我國曾出現過短暫的電力過剩。因此國家一度嚴格控各地火電建設的規模。然而，卻有一個省不遵守國家計委的計劃，擅自開工建設了一些火電站。正當國家有關部們要處罰這些省份的時候，就出現了全國性的嚴重缺電。而隻有違規的那個省份，沒有出現缺電的問題。為此，國家計劃部門認識到，企業自己按照市場規律去發展，有時候可能會比嚴格地執行計劃更科學。於是2004年我國投資體製進行了市場化的改革，明確由過去的審批製改為核準製。

圖3、國務院《關於投資體製改革的決定》

　　《關於投資體製改革的決定》文件規定，今後項目投資上馬無需審查批準，主要由企業自己決策。企業通過相關的行政許可之後，最後隻要核準即可。不過，隨後的執行過程中，又發現有一定的問題。如果沒有一個批準性的文件，企業自己啟動了項目之後，如何取得辦理各種行政許可的資格呢？為此，國家發改委又補充了一種“路條”的製度。也許是為了區別這個路條，與原來審批製的批準開工的差別，所以，路條的具體名稱就叫作，批準“開展前期工作”。

　　我個人覺得，我們國家投資體製改革的程序設計上有一定的缺陷。本來我們把審批製改為核準製的目的，是要增加企業的自主權。但實際的執行結果，卻是讓項目的審批變得更加困難了。原來的審批製，隻要國家計委一家，審批後企業就可以按部就班的辦理各種行政許可。完成所有行政許可和工程建設之後，再由國家有關部門驗收。但是，核準製雖然名義上不需要審批了，但是，必須在所有的行政許可項目都通過之後，再到國家發改委辦理“核準”開工的手續。這就相當於把所有的行政許可，都變成一票否決的“審批”。

　　如果要避免讓核準製把發改委一個部門的審批，變成幾十個部門的分頭審批，我們就不宜稱核準某工程的“開工”，而是隻應該稱核準該“工程”本身。從邏輯關係上看，核準應該是針對已經存在的事物才有道理。如果核準的是“開工”，而不是“工程”本身，那麼這個核準和原來的批準，除了用詞的改變還有任何實質性的區別嗎？

　　相應的，批準開展前期工作的“路條”，最好也不要拐彎抹角的說什麼“批準開展前期工作”，直接就說是“批準開工”有什麼不行呢？過去的審批製，計委都有權批準工程的開工，現在我們強調市場化的企業自主改革之後，為什麼反倒不能批準開工了呢？再說如何區分開展前期工作與開工，又是一個技術上的大難題。環保部門很多次發動“環評風暴”的失誤，都在於不能準確的把握開展前期工作與開工建設的細微差別。

　　環保總局第一次叫停溪洛渡水電工程的“環評風暴”，就是因為他們認為溪洛渡已經做了如此大量土建工程，怎麼可能還不算開工，而叫做開展前期工作呢？然而，他們不知道由於188體育官網app 的特殊性，一個在城市附近的工程和處在深山裏的工程，前期工程的工作量的差別是非常大的。在計劃經濟時期，為了讓各個工程的建設進度、水平有一個統一的可以比較標準，所以，電力部時期曾經規定過“三通一平”不屬於正式開工。水電站開工的標誌是大江截流或大壩的澆築。據說在政治局討論第一次“環評風暴”問題的會以上，因為有的政治局常委自己就參與過水電工程，所以，大家才承認了溪洛渡的三通一平還是屬於開展前期工作，而不是正式開工建設。

　　後來環保部知道了大江截流才算開工之後，又理直氣壯的叫停了金沙江188體育官網app 。他們可能認為，上次我不了解情況，錯誤的叫停了溪洛渡。這次我可是根據你們自己說的開工標準，叫停的金沙江。看你們還有什麼可說的。這次環保部在開工標準的判別上確實沒有錯，但是，他們還是犯了過於教條的毛病。盡管路條批準的開展前期工作與開工是應該不同的，但是，實際上開展前期工作是與開工緊密相關的。兩者的銜接，從時間上必須要有保證。否則，不僅會造成重大經濟損失，而且還有可能產生巨大的安全隱患。

　　對於金沙江中遊的水電開發，你環保部自己可以至國家財產和公眾安全於不顧，壓著環評報告死活不批。但是，作為同樣有保障公共安全職責的雲南省政府卻不能不表態。所以，我認為雲南省政府在企業麵對政府部門不作為無可奈何的時候，果斷的支持企業采取保護國家財產，保障公共安全的措施，是非常值得稱讚的。我們黨的宗旨就是執政為民。我們所有的改革、所有的法律規定，一定是要有利於社會的，否則的話，一定是這個法律規定或者執法部門有問題。

　　我個人覺得，環保部叫停金沙江水電是一個非常值得認真分析的典型案例。值得我們對我國的投資體製改革進行深刻的反思。可惜，由於我們從來也不敢公開的批評任何政府部門，因此，隻能讓我們的媒體都裝聾作啞，把這件事，大事化小，小事化了的，躲開了公眾的視線。現在《東方早報》和《南都》再次把它拿出來炒熱很好，既然大家都想知道真相，我們就應該把事情，原原本本的告訴大家。通過反思，法律法規規定有什麼缺陷，政府部門哪一點做的不到位，我們都應該實話實說，如實的告訴公眾。

　　總的來說，通過金沙江水電被叫停的事件，我覺得，法律上我國的項目核準製還有不科學的缺陷。我認為，核準的應該是工程，而不是“開工”，否則，核準製的改革就毫無意義。“路條”批準的應該是批準“開工”，而不是“開展前期工作”，否則的話，不僅，這兩者之間差別難以劃分，而且，一但有某個行政許可部門工作失誤，就可能造成該工程隻能永遠停留在開展前期工作上，出現總也不能開工的尷尬。這種情況，絕對是我們製度設計上應該盡量避免的。由於這種“路條”製度設計上點缺陷，不僅造成多次環評風暴，而還有很多地方政府部門因為企業不能滿足子的某種需求，叫停工程的。也有不少國有企業，因為“路條”不屬於合法的開工，而被惡意敲詐。

　　我認為環保部是核準製程序設計不科學合理的最大受害者。幾次失敗的“環評風暴”讓環保部在“前期工作”的問題上栽了很多跟頭。現在盡管《東方早報》和《南都》的文章，都極力用編造謊言，汙蔑水電開發企業的方式誤導公眾。然而，掩蓋了事實也許能暫時保護個別環保官員的名聲，但是，卻不會有利於解決問題和他們今後開展工作。看到《東方早報》和《南方都市報》的謠言，公眾可能會以為：環保部沒什麼錯，是水電巨頭的實力太強大了，環保部也拿他們沒轍。所以，大家要齊心協力的猛攻水電巨頭。

　　然而，這種捏造的事實，怎麼可能說服人呢？水電企業相對於政府部門來說，是絕對的弱勢。他們絕沒有任何能力與環保部門抗衡。他們唯一能得到的保護，就是法律。隻要我企業的行為都是守法的，你就不能隨便處罰我。所有“環評風暴”的結果，之所以都是不了了之，也就是因為公開處罰一個企業，必須有法律依據。

　　關於“環評風暴”我覺得最大教訓是，我們的政府部門執法不能熱衷於輿論炒作。對於違規企業的處罰，是政府部門的職責和權利。但是，你處罰企業必須依法行政。連我們處分某一個幹部，還都要容許幹部自己先申辯，我們要處罰一個企業，怎麼能事先都不與企業進行溝通，不聽取他們的申辯理由和意見呢？環保部發動環評風暴的方式，就是事先不跟企業溝通，通過突然向新聞公布處罰決定的發動“風暴”。這種做法的社會轟動效應很大，但是，由於你事先沒有聽到企業的申辯理由，確實難以保障處罰的合理、合法。

　　政府部門在執法的過程中處罰某個企業是非常正常的是事情。作為執法部門處罰出現了錯誤，也不是什麼大不了的事情。但是，你一旦把正常的執法處罰炒作成了“風暴”，情況就大不一樣了。這種“風暴”的方式，確實有放大社會影響的作用。不管是企業錯了，還是政府部門錯了，其社會影響都會大幅度的放大。可惜的是，這幾次“環評風暴”的結果都是企業沒有什麼重大的失誤。所以，環保部門每次的“風暴”都有點下不來台。

　　在這一點上，我不得不說環保部的執政理念確實有點問題。我們要“執政為民”，不能“執政為名”。政府官員和權力部門根本用不著靠新聞炒作增加自己知名度。如沒有這種虛榮心，我們也就不會太丟臉。《東方早報》的文章也曾說到過“次年，金安橋水電站也因未獲國家發改委核準擅自截流，被勒令“不得開工”。”。你看人家國家發改委就沒搞過什麼“風暴”，同樣也達到了嚴格執法的目的。

　　總之，世界上的事情往往就是這樣相輔相成的。有時候你越是想出名，就越難免要丟臉。不管是對一個人，還是一個部門，都不會例外。當然，我這樣批評環保部很多人會不服氣，後麵，我們必須要詳細的分析一下，環保部叫停金沙江的一些理由是否成立。例如“未批先建”等。由於這不是幾句話能說清楚的，我們可能需要明天再作專門的討論。