文/張博庭

摘要：

根據《長江保護法》為了保護長江的健康，對長江流域不符合生態環保要求的小水電進行清理、整頓，甚至拆除，是法律賦予當地縣級政府的權力。但是，我們決不能據此就認定，小水電就是破壞生態環境的。因為，關於小水電對人類社會生態保護的重要作用和評價，我國的《可再生能源法》以及國際社會（聯合國）都有明確的闡述。因此，我們可以斷言：那些簡單地以違反保護區條例的理由，一刀切的拆除小水電的行政行為，一定都是違法、違規的。

最近，如何按期實現我國對國際社會的“碳達峰”、“碳中和”（下稱：“兩碳”）的承諾，已經成為全社會最關注的焦點。然而，對實現“兩碳”承諾具有非常重要保證作用的小水電，卻屢屢爆出遭受不公正對待的新聞。甚至個別地區還居然出現了一刀切關停小水電的奇怪現象。據筆者了解，產生這些問題的原因，大都是由於某些地方在自然保護區與水電站的相互關係上，存在著嚴重的認識誤區。直白的說就是，不知道如何正確處理已經建在各種自然保護區內的小水電？

根據《中華人民共和國自然保護區條例》第三十二條“在自然保護區的核心區和緩衝區內，不得建設任何生產設施。在自然保護區的實驗區內，不得建設汙染環境、破壞資源或者景觀的生產設施；建設其他項目，其汙染物排放不得超過國家和地方規定的汙染物排放標準。”的規定。

以往的各級環保督察對保護區的督察結論，基本上都會依法對自然保護區內的小水電，按照電站所在的位置，給出不同的處理意見。要求處於核心區、緩衝區的小水電站，必須退出、拆除；隻有處於保護區試驗區內的小水電，才有可能得以保留。然而，各地政府在落實這些環保督察意見時，卻往往十分困難，矛盾重重。個別已經積極的執行了環保（拆除小水電站）督察意見的地區，甚至還遭遇到了大量的行政訴訟和經濟賠償。（如當年《中國能源報》曾公開報道過的安徽省嶽西縣）

筆者認為：從法律上看，環保督察意見和法院的行政訴訟判決，無論從內容上、還是程序上看，都是符合法律規定的。而問題產生的根源在於，我國很多地方自然保護區的設立和劃定，不夠規範，留下了很多矛盾和問題。特別需要說明的是，這不僅是筆者個人的看法，而且也是國家有關政府部門的明確結論。

2020年3月，自然資源部、國家林業和草原局發布了一份名為《關於做好自然保護區範圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》的文件（自然資函〔2020〕71號）。指出由於一些自然保護區的設立不規範，存在著“（二）曆史遺留問題突出。”和“（三）現實矛盾衝突尖銳。”等嚴重的問題。

文件還非常具體地強調：“經初步統計，僅國家級自然保護區內就有城市建成區29個（2個位於核心區），建製鄉鎮建成區531個（72個位於核心區），人口約400萬（核心區約40萬人），耕地146萬公頃（核心區17.9萬公頃），其中永久基本農田92.8萬公頃（核心區8.3萬公頃），永久基本農田與生態保護紅線交叉重疊，原住居民生產生活與保護管理矛盾突出。”。以及“目前，僅國家級自然保護區內就有探礦權1855個，重疊麵積約69107平方公裏；采礦權782個，重疊麵積2421平方公裏，礦產資源開發與自然保護區管理衝突明顯。國家和地方一些重大基礎設施建設項目，如高速公路、鐵路、水利工程建設，自然保護區內原有交通幹線道路升級改造、防洪設施建設和維護，邊境地區各族群眾守土守邊修築設施，以及軍事設施建設等受到限製。一些自然保護區內航道航運等水域活動，與水生動物活動區域交叉重疊，管理難度加大。”

不僅指出了問題，該文件還在第四部分“完善功能分區”的章節中，非常明確提出了解決這些曆史遺留問題的具體方式。具體的文字表述是：“（三）自然保護區原核心區和原緩衝區有以下情況，可調整為一般控製區：自然保護區設立之前就存在的合法水利水電等設施；曆史文化名村、少數民族特色村寨和重要人文景觀合法建築，包括有曆史文化價值的遺址遺跡、寺廟、名人故居、紀念館等有紀念意義的場所。”

可以看出，國土資源部文件所給出的解決方式，才是解決保護區與小水電矛盾正確的方法。此前，環保督察組根據自然保護區條例，發現核心區、緩衝區內居然建設有水電站，從而給出拆除的意見，無論從現象和處理結果上看，當然是合規合法的。大家要知道，根據保護區條例，自然保護區的核心區域，是嚴格禁止任何人員進入的，甚至包括想去開展科學調研的人員。就連保護區的緩衝區，也隻能容許經過申報請和批準的有關科研人員進入，其他人員一律不得進入。顯然，根據條例，建立在自然保護區核心區和緩衝區範圍內的水電站，是不能容許電站的任何工作人員進入操作的。因此，根據法規即使電站不被拆除掉，也是根本無法運行的。所以說，環保督察所做出依法拆除的督察意見，不僅完全合法，而且也非常合理。

但當各級法院在審理這一類行政訴訟案件時，則必須按照“法律不溯及以往”的法律原則，承認在自然保護區設立之前就已經存在的小水電的合法性。所以，認定強製拆除小水電的行政行為違法，並判處一定的經濟賠償，也是非常正常的。

綜上所述，我們可以明確的看出，國土資源部的文件（自然資函〔2020〕71號）已經明確指出，在保護區設立之前就已經建立的小水電與保護區所存在的矛盾，責任不在於小水電，而在於後設立的保護區的範圍劃定，不科學、不規範。同時該法規文件也明確了解決這一曆史遺留矛盾的具體辦法。那就是：要求保留水利水電設施，重新調整保護區的區劃，從而使現存於保護區內的小水電合法合規。

至此，我們可以非常明確地斷言：凡是以違反自然保護區條例的理由，一刀切的拆除小水電的舉措，都是違法、違規的行政行為。事實上目前我國所有違背保護區條例的小水電，幾乎都是早於保護區建設的。因為，在保護區設立了以後，想要在核心區、緩衝區的範圍內，合法建成水電站的可能性，幾乎為零。

總之，盡管清理整頓小水電是必要的、應該的。特別是在我國的長江保護法正式實施之後，為了保護長江的健康，對長江流域不符合生態環保要求的小水電進行清理整頓，甚至必要的拆除、退出，都是法律賦予各縣級政府的權力。但是，即便如此，我們也不能據此就認定小水電都是破壞生態環境的。因為，關於小水電對人類社會的生態環境保護作用和評價，我國的《可再生能源法》以及國際社會（聯合國）都有明確的文件規定。據此，我們可以明確的判定：那些簡單地以違反保護區條例的理由，一刀切的拆除小水電的魯莽舉措，一定是違法、違規的行政行為。