文/水博
投資體製改革是我國經濟體製改革中最重要的組成部分，對引導我國的國民經濟正常發展，起著舉足輕重的關鍵作用。然而，近幾年以來，我們的社會輿論甚至一些政府管理部門卻始終搞不清楚我國投資體製改革的真正含義，以至於出現了一係列違背國家投資體製改革初衷的怪現象。
例如，2009年6月11日，國家環保部叫停金沙江中遊的龍開口和魯地拉兩個水電項目，一些對國家投資體製不夠了解的媒體紛紛解釋說，環保部叫停的理由是“未批先建”。其實，這種“未批先建”的解釋本身，就是一種違背國務院文件精神和否定國家投資體製改革的錯誤說法。
我們知道2004年-7月16日，國務院曾經頒布了一項改革我國國家投資體製的重要決定《國務院關於投資體製改革的決定（國發[2004]20號）》。國務院文件中明確指出“對於企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批製，區別不同情況實行核準製和備案製。其中，政府僅對重大項目和限製類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規模大小，均改為備案製，項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等均由企業自主決策、自擔風險，並依法辦理環境保護、土地使用、資源利用、安全生產、城市規劃等許可手續和減免稅確認手續。對於企業使用政府補助、轉貸、貼息投資建設的項目，政府隻審批資金申請報告。各地區、各部門要相應改進管理辦法，規範管理行為，不得以任何名義截留下放給企業的投資決策權利。”
隨後，新華社北京04年７月２５日電：備受社會矚目的《國務院關於投資體製改革的決定》近日正式出台。推進投資體製改革，是中國建立和完善社會主義市場經濟體製的重要舉措，這對當前加強和改善宏觀調控有特別重要的意義。投資體製改革的六大亮點令人關注。新華社電訊所強調《決定》的最大亮點之一就是：企業不使用政府投資建設的項目一律不再實行審批。
根據國務院的文件和新華社電訊的明確解釋，我們應該知道“企業不使用政府投資建設的項目一律不再實行審批”是國務院改革投資體製的核心結論。顯而易見，既然國務院規定了企業投資已經不再需要審批，那麼對於任何企業投資的項目，都不應該還存在任何“未批先建”的可能，因為國務院早就明文規定，企業所投資項目根本就不需要審批了。
那麼，我們對於環保部叫停金沙江水電項目的行為應該如何理解呢？筆者曾寫文章認為，環保部叫停金沙江水電項目的理由不是什麼“未批先建”，而是“先建未批”。我們為什麼要說它是“先建未批”呢？因為，雖然國家規定了“對於企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批製”，但還有“區別不同情況實行核準製和備案製”的要求和規定。而某個工程項目要達到國家核準的要求，還有一係列具體的規定。例如，工程項目的發展規劃、可行性研究和環境影響評價等很多方麵的工作，還需要具體的項目投資管理部門分別辦理行政許可的審批手續。國家環保部是審批水電項目的環境影響評價的主管部門，它當然有權叫停尚未通過環評審批的開工項目。隻不過，由於這些被叫停的金沙江水電項目，都已經拿到了國家投資管理部門準許開展前期建設工作的“路條”，所以，我們說金沙江水電項目的“先建”是經過國家有關部門同意的合法行為，而它的環評“未批”也是不容否認的事實。所以，叫停金沙江水電的理由，絕對應該是一種“先建未批”。
其實，筆者的這一解釋，國家環保部也完全是支持的。因為，事實上在金沙江上，還有金安橋、阿海等水電站也存在著“未能經過正式核準，已經開工建設”的同樣問題，但是，國家環保部並沒有去叫停金安橋和阿海水電站的建設。因為金安橋和阿海水電站，已經通過了環保部的環境影響評價審批，因此，它既不存在所謂“未批先建”的問題，也不存在“先建未批”的問題。所以，國家環保部無權去叫停它的施工。
顯然，如果我們混淆了“批準”和“核準”的根本區別，認為隻要沒有經過“核準”就開工建設的項目，就是屬於“未批先建”的話，那麼不僅我們已經違反了國務院的《國務院關於投資體製改革的決定》，而且，被叫停就不應該僅僅是“魯地拉”和“龍開口”而應該是包括金安橋和阿海在內的全部未經核準的水電站。否則，就不能不說我們的政府監管部門有不依法行政的嫌疑。
因此，任何批評某工程項目“未批先建”，絕對是一種公開否定國家投資體製改革的錯誤說法。而出現“先建未批”的現象，則說明我們的企業以及政府管理部門之間還存在著協調和溝通不夠的問題。或者是企業和個別的政府部門的依法行政意識不強，不能在合理的時間內申報和完成必要的行政審批手續。以至於出現了本不應該出現的“先建未批”現象。
解決這類“先建未批”的問題其實非常容易。因為，既然有關投資管理部門已經發給了企業項目建設的“路條”，那麼就說明這個項目原則上不應該還存在不能被核準的可能。該項目的規劃、設計、環境影響評價等一係列行政許可工作的審批，都已經不存在被根本否定的情況，最多隻是某些具體的工作需要如何進一步的改進和完善的問題。甚至隻是政府工作部門的辦事效率問題，因此，任何所謂“先建未批”的問題，實際上都並不難處理和解決。
然而，目前不僅我國被叫停金沙江水電項目“先建未批”的問題，仍然遲遲得不到處理和解決，而且，還有很多重大的水電工程項目也都存在著在合理的工期內“遲遲得不到核準”讓企業無所適從的問題。筆者認為，出現這些問題的根源在於我們國家的體製改革方麵存在著製度設計上的嚴重缺陷。
按照國家法律的規定，我國的各級政府要實行行政首長負責製。這種製度在原來的工程建設項目的行政審批製度是不會出現矛盾的，因為，政府的審批製就可以是行政首長的審批。所以，在任何情況下行政首長的意見都不會與行政審批發生衝突。但是，對於改革後的項目核準製和行政首長負責製，則有可能會出現一係列的矛盾問題。因為，行政首長負責製的本質，其實是一種注重保障效率的“人治”的表現；而核準製則明顯的是屬於一種提倡公平的“法製”的管理方式。
在某一工程項目未被核準之前，各個相關的政府部門隻能按照各種行政許可的法律規定，進行審查和管理。但是，一旦出現了各種具體政府部門的審查都通過，並頒發了相應的行政許可的命令之後，而最負責決策的行政首長不同意核準的情況，就有可能讓現行核準製陷入一種非常尷尬的境地。因為，核準製比審批製的根本進步之處就在於依法行政，可以避免個別人的個人意見影響政府的科學決策。企業也可以根據相關的法律的規定，預知到自己所申請的結果。如果，有哪一方麵工作還不符合法律規定的要求，企業完全可以在法律的框架內加以改進和修正。但是，如果一旦出現了企業所申請項目已經滿足所有的法律規定，而就是負責決策的行政領導仍然還不同意核準的情況，就必然會陷入一種項目製度管理上的僵局。
一方麵，行政領導不大可能提出特別具體的修改意見，也不可能與申請項目的企業直接對話；另一方麵，具體的政府部門認為企業的申請已經符合國家相關法律的規定，隻是決策的領導不同意，因此，也無法正麵答複被申請而遲遲得不到核準的企業。目前，我國的特大型水電項目的審批就遭遇到了這種困境。
造成這種局麵的的根源首先是我們國家的經濟體製改革還有製度設計上的漏洞，不能協調處理好行政首長負責製與項目管理核準製所出現的矛盾。其次就是國內外的極端環保組織成功的利用了我們製度上的缺陷，通過編造謠言誤導社會輿論，甚至直接給領導人寫信欺騙政府官員等一係列手段，幹擾了政府的正確決策。例如，金沙江水電被叫停的原因之一，就是我們的行政首長也認為它是“跑馬圈水”和“未批先建”的產物。
不能否認最近很長一段時間以來，批評我國水電“跑馬圈水”和“未批先建”的聲音充斥著整個社會，幾乎已經到了任何人都習以為常的認為“跑馬圈水”和“未批先建”是我國188體育官網app 所存在的問題。在這種情況下，政府的行政領導也被誤導的情況的確很難避免。但是，實際上“跑馬圈水”和“未批先建”不僅不是我國188體育官網app 的罪過，反而都是我們改革開放的目標和巨大成果。本文的前麵我們已經分析了批評“未批先建”的理由根本就不成立，下麵我們再看看批評“跑馬圈水”的可笑之處。
2002年國家為了打破我國電力行業長期被政府壟斷的發展緩慢的瓶頸，決定把電力部（國家電力公司）拆分成幾個互相競爭的電力公司進行電力體製市場化改革。由於引進了競爭機製，新成立的各大電力企業集團紛紛加大了力求把自己做大作強的基本建設投資力度，也大大的帶動了社會各界投資電力建設的積極性。自從電力體製改革之後，我國的電力工業的發展受到投資製約的局麵就被一舉打破，很快就在全國的範圍內形成了競相開發建設電廠的熱潮。由於水電的長期效益較好，更是社會各界競相爭奪投資的熱點。很快就出現了所謂的“跑馬圈水”的熱潮。
所謂“跑馬圈水”的實質，不過是企業根據國家的號召表達出開發水電的積極性，任何水電資源的開發，最終的決定權都是在政府。因此，“跑馬圈水”並不會讓國家失去控製權，它隻不過是一種把水電開發的主動權，交給國家控製的成功改革。事實也正是如此。幾年來“跑馬圈水”的競爭，不僅大大加速了我國水電開發的速度，而且也讓全國各地區有限的水電資源有了優化配置的選擇。自從電力體製改革之後，無論是我國188體育官網app 的質量、速度和水平都有了顯著的提高。短短的幾年以來，我國已經成為當之無愧的世界水電強國。無論在設計、建設還是製造方麵，我國都已經在國際市場上占據了無人可取代的重要地位。
由此可見，“跑馬圈水”和“未批先建”分明都是我們國家體製改革的目標和成果，然而，卻被一些極端環保組織的欺騙宣傳完全誤導。社會上一些不了解情況或者是對改革開放不滿的人，批評“跑馬圈水”和“未批先建”我們倒也可以理解，不過，作為國務院的行政首長也要批評企業的“跑馬圈水”和“未批先建”行為，就有點讓人摸不著頭腦了。因為，這些都是國務院體製改革文件所要求企業參與市場化運作的必然結果。如果，認為“跑馬圈水”和“未批先建”確實有問題，那麼國務院直接宣布體製改革失敗，撤回相應的體製改革文件，恢複電力建設的國家壟斷開發，就立刻可以解決所有的問題。
遺憾的是我們國家現有的現行體製，似乎還沒有一種切實可行的糾錯機製。一旦負責決策的行政首長的思想被誤導，就無法避免錯誤的決策。而某些國內外的極端環保組織，也就是利用我們製度上的這一缺陷，總是下大力氣編造謊言，控製輿論，甚至通過收買和鼓動一些偽專家不斷給領導人寫信的方式，達到了蒙騙領導破壞國家發展的目的。例如，一位自稱是幹了一輩子水利的老同誌就曾經寫信給溫總理，希望不要開發怒江。然而，今年的西南特大幹旱，才讓我整個社會認識到我國雲南等省份的水資源開發程度隻有 百分之六點幾。而在此之前，就是這個所謂的老專家，曾經成功的配合極端環保編造我國水資源開發已經遠遠超過國際警戒線，四川和雲南的一些河流水資源開發程度已經達到百分之百的謊言。
在極端環保組織編造的各種謊言的誤導和欺騙下，我國目前的水電開發建設遭遇到了前所未有的困難。怒江水電開發已經被擱置8年，按照國家“十一五”規劃開工建設的金沙江水電，也突然被以根本就不能成立的理由叫停，而且至今遲遲不做結論。除此之外，我國還有一大批按照規劃本應在“十一五”期間開工建設的大型水電項目，被莫名其妙的置之不理。讓一大批對國有資產負有保值增值責任的國有企業，無所適從，無法做決斷。與此同時，我們的國家正在蒙受著能源、經濟和生態環境的重大損失。
目前，我國的188體育官網app 嚴重滯後，已經嚴重的製約了我國的發展。正是由於我國的水電在經濟發展的騰飛時期嚴重受阻，所以，我們的水電開發利用程度遠遠不能適應我國的經濟發展水平。最近幾年在全球的發達國家都積極地致力於溫室氣體減排的時候，我們卻以每年2、3億噸絕對增量的煤炭開采，不斷刷新著人類溫室氣體排放強度的新紀錄。大量的煤炭開采和燃燒不僅引發了我國一係列嚴重的社會、經濟和生態環境問題，同時也讓我們在GDP還遠低於美國的情況下，溫室氣體的排放量就已經成為世界第一。
曆史的看，中國水電發展的嚴重滯後有多種原因。有舊中國的戰亂；新中國初期的蠻幹；也有電力體製改革前的官僚體製和市場化改革之後的極端環保的搗亂。其中，尤其以近年來極端環搗亂對我國水電的傷害最大。以前由於受到經濟能力的局限，我國水電的建設雖然進展緩慢。但是，那種由於整體經濟能力不足無能開發利用水電的情況在全世界非常普遍。同時也是由於經濟發展水平不高，能源需求量也限，因此，水電開發程度低的現象在欠發展國家中，似乎也並不會造成太大的問題。但是，當一個國家的經濟騰飛以後，如果仍然不能及時地開發利用水電和其它清潔能源，那麼其快速增長的能源需求，必然要靠燃燒更多的化石能源來解決。難免會帶來一係列嚴重的生態環境問題。
最近，我們國家已經向全世界做出承諾，要在2020年把單位GDP能耗降低40%到45%，讓我國非化石能源的比重達到15%。幾乎沒有一個了解中國國情專家學者，會否完要成這一國際承諾，我們就必須要改變目前水電開發受到社會嚴重誤解和阻礙的局麵。然而，由於我們國家的體製缺陷，至今幾乎沒有人敢直接向做出錯誤決策的國家領導人，指出這一問題的嚴重性。
好在我們新一代的領導班子都非常注重體察民情、視傾聽民意，所以，筆者非常希望通過網絡媒體的廣泛傳播，能讓我們國務院的行政首長溫家寶總理注意到這一嚴肅的問題。同時也非常希望有社會責任感的專家、記者和政府官員能協助向溫總理反映這一情況。非常期待溫總理在百忙之中能抽時間過問和解決這一問題，盡快結束我國水電受到不正常的壓製的危險局麵。最後，本文還特地附上一篇最近某媒體有關某水電工程因為核準審批問題而陷入困局的新聞報道。供大家參考。
附參考文章：華能水電開發被疑違規 深陷未批先建困局
http://www.sina.com.cn2010年04月17日中國經營報
作者：何勇
瀾滄江糯紮渡水電站主體工程未經核準已開工
嚴重的旱情絲毫不影響糯紮渡水電站工程的進展。
在位於雲南省普洱市和瀾滄縣交界的糯紮渡，華能集團在這裏開發的糯紮渡水電站的施工現場是一幅熱火朝天的畫麵。
然而，《中國經營報》記者近日獲得的線索是，糯紮渡水電站的工程並未獲得國家發改委的核準，但該水電站的主體工程已經拔地而起。
同樣是水電站建設，去年6月華能集團開發的龍開口水電站因環保問題被國家環保部緊急叫停。一年以後，華能集團的糯紮渡水電站又將成為一個備受爭議的工程。
華能集團的188體育官網app 為何“屢教不改”？為此，《中國經營報》記者深入糯紮渡水電站工程現場一探究竟。
未批先建？
連續數月的幹旱，已經使得瀾滄江水位下降了數米。
《中國經營報》記者在現場看到，大壩正在填土築壩，壩頂的橫截麵至少有兩個足球場那麼大，拉料石的大型載重車魚貫進入壩頂施工現場填倒料石，幾台大型碾壓車正在來回不停地整齊地碾壓著碎石。據現場施工工人介紹，大壩在2007年已經截流了，規劃總高260多米，目前已經築到100多米，部分機組已經裝進去了，導流渠和泄洪區都已經建好。
經記者了解，記者眼前的一切正是該水電站的主體工程。
根據華能集團官方信息顯示，糯紮渡水電站2004年4月開始籌建，2006年主體工程開工，2007年11月就對大江進行截流，按照華能的規劃是，到2012年要實現首台機組開始發電，2015年工程全部完工。
但事實上，《中國經營報》記者獲得線索顯示，糯紮渡電站僅僅是獲得了國家發改委允許其先展開先期工作的“路條”(獲得發改委前期工作批準函，包括“三通一平”工程)，而像電站截流築壩等主體工程的建設許可卻沒有得到國家發改委的核準。
但這絲毫不影響該水電站的建設速度。
對於糯紮渡水電站未批先建的現象，一位不願具名的專家認為，這應該引起國家的重視。“由於188體育官網app 項目影響麵較廣，涉及環評、水保、土地預審、移民安置等多項審批，如果環保措施、設計、管理滯後或缺失，都會對上下遊水生生態及社會經濟生活產生不利影響。”上述專家說。
環保部2009年6月叫停魯地拉水電站和華能龍開口水電站時，就曾要求妥善處理“未批先建”違法問題；配合有關部門對全流域水電開發進行補充論證，作出科學的結論和方案。待結論明確後再按規定程序重新申報審批項目環評，環境影響評價文件批複前，項目不得開工建設。
而據雲南華能瀾滄江水電有限公司人士稱，實際上，在被叫停的項目裏華能龍開口水電站是停的最規範、最堅決的。“由於近一年沒能複工，已投入的40億元的工程至今一直幹耗在那裏，損失的不僅僅是企業，國家也遭受巨大損失”。
3次上報未核準
糯紮渡水電站是否“未批先建”？《中國經營報》記者在向雲南華能瀾滄江水電有限公司求證時，一位不願意透露姓名的相關負責人承認，“盡管有前期工作開展的‘路條’，但電站工程確實沒有得到發改委的核準”。
據這位負責人稱，有關糯紮渡水電站工程的核準問題，僅在國務院常務工作會上就報了3次。
他表示，糯紮渡水電站從2007年到現在總共3次上報國務院常務辦公會，但直到現在仍沒有核準。最近一次上會時，包括華能水電站在內，當時一起報批的有5個電站，糯紮渡排在第3個，但由於第1個位於麗江的金安橋電站沒能得到通過，導致最後整個5個電站都沒通過，“因此我們項目的核準也隻有往後推了”。
“但‘路條’我們是獲得了，因此不存在‘未批先建’的違規行為”，這位負責人進一步解釋說，工程開工前期，他們確實拿到了國家發改委的“路條”，而拿到了“路條”他們才敢開始前期包括“三通一平”工程的施工。
據他介紹，去年華能的龍開口水電站被環保部叫停確實是因為我們沒有獲得環評批文，但是這個環評文件他們上報了兩年半，就在等批文時，環保部發現他們開始截流，於是最後做出了停工的處罰。
而在雲南華能瀾滄江水電有限公司的官方網站上，記者也看到以下相關信息，1998年5月相關部門審查通過了《瀾滄江糯紮渡水電站預可行性研究報告》，2003年10月，受國家發展和改革委員會委托，國家水電水利規劃設計總院會同雲南省政府在北京主持審查通過了《雲南省瀾滄江糯紮渡水電站可行性研究報告》。
“這些可研報告獲得審查，再有了‘路條’是可以進行前期工程籌建的，但電站整個項目也隻有經過國家發改委核準後才能進行截流和築壩等主體工程。”一位業內人士指出。
為此，記者以舉報人的身份致電發改委項目稽查辦，稽查辦一工作人員對記者說，“要看是不是前期的土地、征地、環評的手續都有，之後具體情況要看發改委的批文具體是怎樣的。不過一般情況是，不會隻批某一部分，比如說像基礎建設批了，但是主體工程不批，一般不會有這種狀況。”
隨後，記者又發采訪函給國家發改委新聞處，遺憾的是到本報發稿前也未獲得發改委的回應。
兩種審批製度衝撞
“現在的188體育官網app ，存在很多這種情況，但我認為這並不能叫做未批先建，而是先建未批。”188BETApp 副秘書長張博庭在接受《中國經營報》記者采訪時表示，“而造成這種現實的原因與我國水電審批的管理體製有關”。
據他介紹，2004年發改委頒布《關於投資體製改革的決定》(下稱《決定》)，規定企業投資項目的審批製度為核準製和備案製，而該《決定》頒布前投資項目則實行審批製。
記者了解到，核準製是審批製的一種，實際上是審批製放權的一種表現，但審批製隻適用於政府投資項目，而核準製則適用於企業不使用政府性資金投資建設的重大項目、限製類項目。
另外，從審核程序來看，審批製一般要經過批準“項目建議書”、“可行性研究報告”和“開工報告”三個環節，而核準製隻有“項目申請報告”一個環節。
對水電來講，審批製時期，整個項目隻有通過審批了才能施工，把審批製改成核準製和備案製後，新的電力項目的建設，事先不再需要經過國家的審批，隻需要企業先建設，到最後國家核準就行。“實行核準製，就是先給你個‘路條’批準你先開展前期工作，但對於電站主體工程的審批卻很嚴格，隻有核準後才可以建，並且什麼時候核準也要等有關部門綜合各種因素給予審批。”張博庭說。
“就電站建設來講，實行核準製當時是有原因的”，張博庭介紹說，2000年左右，由於國家不批火電站項目，但山東不管，上馬了很多火電，當國家還沒來得及處理它時，就遇到了2002年和2003年全國電荒。當時全國都缺電但唯有山東不缺，這也就給發改委提了個醒，審批製是計劃經濟的管理方式，但計劃管理適應不了市場發展，所以當時不但沒處理山東，反而開始實行更符合市場經濟發展的核準製。“但這個問題在於，核準到底有多大的硬性約束，這個是很多企業摸不準、搞不清楚的地方，也是很多電站都出現了先建設後核準的狀況。”
對此，上述雲南華能瀾滄江水電相關負責人也表示，實際上企業獲得“路條”也就默許企業可以開工了。但另一方麵，電站主體項目又要最後核準，什麼時候核準又是個未知數，獲得“路條”而開工的前期工程投入巨大，而從政策上來講，沒核準就不能進行主體工程建設，“這樣一方麵企業既不能停工，而在沒有獲得最終核準時，後續工程的推動又提心吊膽，所以企業存在著很大的風險。”
據這位負責人稱，當時國家出台這個規定，是想跟國際接軌，但在管理上又跟不上，所以就造成了這種現狀，“問題就在於核準製要不要分兩個階段。第一個階段給你發了‘路條’就意味著可以讓你先搞前期工程，但後續工程怎麼辦？水電的建設特點就是‘開弓沒有回頭箭’，前期幹了，後期就得跟上，再比如明年要開工的事情，而招標工作肯定要提前做好。”
而據記者了解，整個糯紮渡水電站投資350億~400億元，目前已經投入了近100億元，已經遠遠超過該電站籌建期的40億元投資規模，即使要停也是騎虎難下。
本報實習記者粱宵對本文亦有重要貢獻
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糯紮渡水電站位於瀾滄江下遊雲南思茅市，是瀾滄江下遊水電核心工程，由華能公司建設開發，糯紮渡水電站屬於大型水電站，總裝機容量585萬千瓦，比葛洲壩水電站的總裝機容量還要大(葛洲壩271.5萬千瓦)，是我國在建和已建十大水電站之一。
