水火電同價的法律思考
2009/12/10 17:45:09 新聞來源：188BETApp
水火電同價的法律思考
張博庭 《 中國能源報 》（ 2009年12月7日 第 06 版）
■張博庭
要分清楚水庫移民存在的困境，有多少是因為補償不足和工作失誤造成的，有多少是由於我國社會的曆史發展階段和客觀環境造成的。
實現水火電同價，不一定就能解決我國水電開發的各種矛盾。
根據成本增加幅度，水電價格既可以高於火電電價，也可以低於火電電價。
編者按
最近關於 “水火同價”的新聞引起了社會各界的廣泛關注。包括電力行業內部的一些專家，也不免對水火同價的看法針鋒相對。近日，《中國能源報》記者先後采訪了原能源部政策法規司副司長朱成章、188BETApp 副秘書長張博庭、中國水利水電科學研究院原院長高季章等專家，現將觀點集中呈現，以饗讀者。
最近，關於“水火電同價”的爭論此起彼伏，爭論的雙方似乎都可以在《電力法》中找到自己所需的法律依據。一方曰：“《電力法》要求同網同價。”另一方曰：“按照《電力法》規定，電價由成本加稅金加利潤構成。”那麼哪一種說法更有道理呢？
一、水火電該不該同價
首先需要看清我國以往的水電開發是不是損害了水庫移民的利益和忽視了對當地生態環境的補償？如果是，那麼就應該盡快改正。由於原來的上網電價核算中並沒有考慮這些額外的補償因素，所以要想加大對移民和當地生態環境的補償力度，理所當然地應該上調水電上網電價。如果認為我國過去的水電開發，事實上已經是普遍提高了移民的生活水平並實際促進和帶動了當地經濟的發展，那麼就沒有理由再通過調整水電的上網電價來加大對水庫移民和庫區當地的補償了。
我國過去的水電開發對移民的補償，整體上已經達到了讓移民受惠的程度。盡管一些反對水電的宣傳材料，經常能找出一些因水庫移民而變得更貧困的個案，但是，隻要一說到某些水庫移民的整體情況，往往就能發現這些說法的漏洞。例如，有人說漫灣水電站建成後，當地田壩村的村民都靠撿破爛為生。然而，幾百人的水電站產生的生活垃圾，怎麼可能養活全村２００多人呢？實際上，那些人不僅都是享受低保補貼的居民，而且還比一般的城鎮低保人員多享有水庫後期扶植基金。
２００４年，曾經有媒體報道說“我國１６００萬水庫移民中，有１０００萬還是貧困人口”。後來查明，那些數據是根據聯合國的人均一天１美元的標準統計的。如果用這個標準衡量當年全國農民的收入，則有三分之二處在貧困線以下。也就是說，實際上我國水庫移民中貧困人口的比例低於全國農民平均數。
當然，不能因此就說我國的水庫移民就完全沒有問題。但是必須要承認，水電開發不可能把水庫移民移出中國社會。因此，社會上的腐敗現象和各種嚴重的“三農”問題同樣會困擾著水庫移民。在評價具體的水庫移民問題時，一定要曆史的、客觀的評價水庫移民工作。分清楚水庫移民存在的困境，有多少是因為補償不足和工作失誤造成的，有多少是由於我國社會的曆史發展階段和客觀環境造成的。
此外，水電開發帶動當地經濟的客觀事實是不容否認的。
二、實現水火電同價的難點和障礙
水火電同價的難點和障礙主要是缺乏可靠的法律依據。此外，一旦實施水火電同價，必將推高全社會的銷售電價，引起物價上漲。低成本、低電價是水電的一個基本特點，全世界幾乎所有水電比重高的國家，電價都比較低。我國水電多年來也一直在電網中起著平抑電價的作用。事實上，低電價的水電一直是全國人民的一項公共福利。如果以減少或取消水電的公共福利來解決水電開發補償的資金來源，就存在著一個權衡整個社會能夠不能夠、願意不願意承受物價上漲的壓力的問題。
不僅如此。實現水火電同價，不一定就能解決我國水電開發的各種矛盾。客觀地說，目前我國水電移民的補償標準，已經高於很多其他工程移民的補償水平。否則，我國的南水北調工程就不會被迫推遲五年。其實，在移民補償標準不斷提高的情況下，水電開發的困難仍然日益增加的現實說明，不解決水電被妖魔化的根本問題，繼續加大對移民的補償力度並不能解決水電開發的問題。實際上，我國水庫移民後期扶持政策出台以後，就已經出現了不僅沒有減少社會矛盾，反而加劇了社會矛盾的情況。所以，不排除在上調了水電上網電價，加大了水庫移民的補償力度之後，反而增加了移民和社會矛盾的可能。
三、水火電同價的法律思考
《電力法》第三十六條規定：“製定電價，應當合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金，堅持公平負擔，促進電力建設。”第三十七條規定：“上網電價實行同網同質同價。具體辦法和實施步驟由國務院規定。電力生產企業有特殊情況需另行製定上網電價的，具體辦法由國務院規定。”
從《電力法》的具體規定來看，第三十六條是命令性規則，是必須遵守的；而第三十七條是授權性規則，有待於被授權的部門製定出具體辦法才能夠實施。之所以這樣立法，是因為當初立法的時候，我國並不具備實行“同網同質同價”的條件，隻能委托國務院在時機成熟的時候製定出具體的辦法加以實施。然而，不僅至今沒有製定出“同網同質同價”實施辦法，反而由於《可再生能源法》的實施，國務院有關部門出台了與“同網同質同價”相矛盾的《節能發電調度辦法》。
而且，一些新建水電工程由於移民和環境成本大幅度上升，其上網電價實際上已經不低了。隨著國家反哺農村的力度和剩餘水電資源開發難度的加大，未來水電按照“合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金”核算出來的上網電價高於常規火電也是可能的。根據水電的可再生能源性質，水電電價完全有理由高於火電。所以，目前要求“水火電同價”缺乏明確的法律依據。
如果已經建成的水電站確實需要追加移民環境成本，那麼根據《電力法》的規定，國家有關部門仍然可以上調水電的上網電價。根據成本增加的具體幅度，既可以高於現有的火電電價，也可以低於現有的火電電價。有什麼問題就解決什麼問題，這樣的調整才具有法律依據。
四、反對水火同價缺少依據
爭論中有些學者認為“水電和火電分別來源於不同的一次能源，水火電不同質，因而也就沒有同價的物質基礎，又怎麼會有‘水火電同網同價’的命題呢？”。這種說法是對電力法的極大誤解。電力法中要求的“同網同質同價”的立法目的，在於推行完全市場化的競價上網。因此，這個“質”顯然應該是指所提供的電源的質量，而不是電源產生的能源性質。假設我們把這個“質”理解成發電的能源性質，那麼在用電高峰時候的煤電隻能與低穀時候的煤電采用同一個（所謂同質的）電價，這顯然是不合理的。所以，“同質同網同價”中的“質”，隻能是指電源對電網的質量而言，而不可能會是發電能源性質。假設國家真的放開電價的管製，電網企業一定會按照價值規律，實行“同網同質同價”競價上網的自由收購。我們可以設想一下，電網企業會不會因為你煤炭發電的成本高，就讓煤電享受特殊的待遇呢？
另外還有學者認為“一些老的水電站，如劉家峽、青龍峽等，過去都是國家撥款建設的，所以，不應該要求‘水火電同網同價’”。筆者認為這種說法也有問題。按照這種邏輯，不僅是水電，改革開放前的火電廠大都也是國家投資建設的，那麼顯然也不應該實行“水火電同網同價”了。這樣來說《電力法》中的“同網同質同價”建議，就應該是一種錯誤的提法了。其實，“同網同質同價”是實行競價上網的基本前提，隻要我國的電力市場實行了市場化的改革，水電火電的“同網同質同價”就一定會是不可避免的現實。總之，站在部門利益的角度反對水火電同價，難免會找出荒謬的理由。
（作者為188BETApp 副秘書長）
張博庭 《 中國能源報 》（ 2009年12月7日 第 06 版）
■張博庭
要分清楚水庫移民存在的困境，有多少是因為補償不足和工作失誤造成的，有多少是由於我國社會的曆史發展階段和客觀環境造成的。
實現水火電同價，不一定就能解決我國水電開發的各種矛盾。
根據成本增加幅度，水電價格既可以高於火電電價，也可以低於火電電價。
編者按
最近關於 “水火同價”的新聞引起了社會各界的廣泛關注。包括電力行業內部的一些專家，也不免對水火同價的看法針鋒相對。近日，《中國能源報》記者先後采訪了原能源部政策法規司副司長朱成章、188BETApp 副秘書長張博庭、中國水利水電科學研究院原院長高季章等專家，現將觀點集中呈現，以饗讀者。
最近，關於“水火電同價”的爭論此起彼伏，爭論的雙方似乎都可以在《電力法》中找到自己所需的法律依據。一方曰：“《電力法》要求同網同價。”另一方曰：“按照《電力法》規定，電價由成本加稅金加利潤構成。”那麼哪一種說法更有道理呢？
一、水火電該不該同價
首先需要看清我國以往的水電開發是不是損害了水庫移民的利益和忽視了對當地生態環境的補償？如果是，那麼就應該盡快改正。由於原來的上網電價核算中並沒有考慮這些額外的補償因素，所以要想加大對移民和當地生態環境的補償力度，理所當然地應該上調水電上網電價。如果認為我國過去的水電開發，事實上已經是普遍提高了移民的生活水平並實際促進和帶動了當地經濟的發展，那麼就沒有理由再通過調整水電的上網電價來加大對水庫移民和庫區當地的補償了。
我國過去的水電開發對移民的補償，整體上已經達到了讓移民受惠的程度。盡管一些反對水電的宣傳材料，經常能找出一些因水庫移民而變得更貧困的個案，但是，隻要一說到某些水庫移民的整體情況，往往就能發現這些說法的漏洞。例如，有人說漫灣水電站建成後，當地田壩村的村民都靠撿破爛為生。然而，幾百人的水電站產生的生活垃圾，怎麼可能養活全村２００多人呢？實際上，那些人不僅都是享受低保補貼的居民，而且還比一般的城鎮低保人員多享有水庫後期扶植基金。
２００４年，曾經有媒體報道說“我國１６００萬水庫移民中，有１０００萬還是貧困人口”。後來查明，那些數據是根據聯合國的人均一天１美元的標準統計的。如果用這個標準衡量當年全國農民的收入，則有三分之二處在貧困線以下。也就是說，實際上我國水庫移民中貧困人口的比例低於全國農民平均數。
當然，不能因此就說我國的水庫移民就完全沒有問題。但是必須要承認，水電開發不可能把水庫移民移出中國社會。因此，社會上的腐敗現象和各種嚴重的“三農”問題同樣會困擾著水庫移民。在評價具體的水庫移民問題時，一定要曆史的、客觀的評價水庫移民工作。分清楚水庫移民存在的困境，有多少是因為補償不足和工作失誤造成的，有多少是由於我國社會的曆史發展階段和客觀環境造成的。
此外，水電開發帶動當地經濟的客觀事實是不容否認的。
二、實現水火電同價的難點和障礙
水火電同價的難點和障礙主要是缺乏可靠的法律依據。此外，一旦實施水火電同價，必將推高全社會的銷售電價，引起物價上漲。低成本、低電價是水電的一個基本特點，全世界幾乎所有水電比重高的國家，電價都比較低。我國水電多年來也一直在電網中起著平抑電價的作用。事實上，低電價的水電一直是全國人民的一項公共福利。如果以減少或取消水電的公共福利來解決水電開發補償的資金來源，就存在著一個權衡整個社會能夠不能夠、願意不願意承受物價上漲的壓力的問題。
不僅如此。實現水火電同價，不一定就能解決我國水電開發的各種矛盾。客觀地說，目前我國水電移民的補償標準，已經高於很多其他工程移民的補償水平。否則，我國的南水北調工程就不會被迫推遲五年。其實，在移民補償標準不斷提高的情況下，水電開發的困難仍然日益增加的現實說明，不解決水電被妖魔化的根本問題，繼續加大對移民的補償力度並不能解決水電開發的問題。實際上，我國水庫移民後期扶持政策出台以後，就已經出現了不僅沒有減少社會矛盾，反而加劇了社會矛盾的情況。所以，不排除在上調了水電上網電價，加大了水庫移民的補償力度之後，反而增加了移民和社會矛盾的可能。
三、水火電同價的法律思考
《電力法》第三十六條規定：“製定電價，應當合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金，堅持公平負擔，促進電力建設。”第三十七條規定：“上網電價實行同網同質同價。具體辦法和實施步驟由國務院規定。電力生產企業有特殊情況需另行製定上網電價的，具體辦法由國務院規定。”
從《電力法》的具體規定來看，第三十六條是命令性規則，是必須遵守的；而第三十七條是授權性規則，有待於被授權的部門製定出具體辦法才能夠實施。之所以這樣立法，是因為當初立法的時候，我國並不具備實行“同網同質同價”的條件，隻能委托國務院在時機成熟的時候製定出具體的辦法加以實施。然而，不僅至今沒有製定出“同網同質同價”實施辦法，反而由於《可再生能源法》的實施，國務院有關部門出台了與“同網同質同價”相矛盾的《節能發電調度辦法》。
而且，一些新建水電工程由於移民和環境成本大幅度上升，其上網電價實際上已經不低了。隨著國家反哺農村的力度和剩餘水電資源開發難度的加大，未來水電按照“合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金”核算出來的上網電價高於常規火電也是可能的。根據水電的可再生能源性質，水電電價完全有理由高於火電。所以，目前要求“水火電同價”缺乏明確的法律依據。
如果已經建成的水電站確實需要追加移民環境成本，那麼根據《電力法》的規定，國家有關部門仍然可以上調水電的上網電價。根據成本增加的具體幅度，既可以高於現有的火電電價，也可以低於現有的火電電價。有什麼問題就解決什麼問題，這樣的調整才具有法律依據。
四、反對水火同價缺少依據
爭論中有些學者認為“水電和火電分別來源於不同的一次能源，水火電不同質，因而也就沒有同價的物質基礎，又怎麼會有‘水火電同網同價’的命題呢？”。這種說法是對電力法的極大誤解。電力法中要求的“同網同質同價”的立法目的，在於推行完全市場化的競價上網。因此，這個“質”顯然應該是指所提供的電源的質量，而不是電源產生的能源性質。假設我們把這個“質”理解成發電的能源性質，那麼在用電高峰時候的煤電隻能與低穀時候的煤電采用同一個（所謂同質的）電價，這顯然是不合理的。所以，“同質同網同價”中的“質”，隻能是指電源對電網的質量而言，而不可能會是發電能源性質。假設國家真的放開電價的管製，電網企業一定會按照價值規律，實行“同網同質同價”競價上網的自由收購。我們可以設想一下，電網企業會不會因為你煤炭發電的成本高，就讓煤電享受特殊的待遇呢？
另外還有學者認為“一些老的水電站，如劉家峽、青龍峽等，過去都是國家撥款建設的，所以，不應該要求‘水火電同網同價’”。筆者認為這種說法也有問題。按照這種邏輯，不僅是水電，改革開放前的火電廠大都也是國家投資建設的，那麼顯然也不應該實行“水火電同網同價”了。這樣來說《電力法》中的“同網同質同價”建議，就應該是一種錯誤的提法了。其實，“同網同質同價”是實行競價上網的基本前提，隻要我國的電力市場實行了市場化的改革，水電火電的“同網同質同價”就一定會是不可避免的現實。總之，站在部門利益的角度反對水火電同價，難免會找出荒謬的理由。
（作者為188BETApp 副秘書長）
