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中國水電與水資源開發（下）

2016/2/6 8:36:04 新聞來源：第四屆國際清潔能源論壇藍皮書

（續上）

五、如何落實國家積極發展水電政策

5.1、從可持續發展的高度，控製煤電的增長

我們應該認識到，經濟新常態的到來是我國電力結構調整的最有利契機。應引導各發電企業在新常態下的競爭從規模轉向效益，從投資驅動轉向創新驅動。宏觀上避免過剩的發電產能繼續增加，下決心嚴格控製煤電機組的增長，逐漸壓縮我國煤電機組的比重，給國家大力扶持的可再生能源和清潔能源留下必要的發展空間。

目前發達國家的平均年人均用電水平為5000到9000kWh。這裏既包括有些國家已經達到了用電量的峰值，有些已經度過了最高峰並且開始下降的情況。如果按照接近上限的人均8000 kWh用電量估計，我國達到能源消耗頂點時，人口約14億計算，總共也就是11.2萬億kWh的電量。同時為了實現我國2030年非化石能源達到20%的承諾，我國2030年的電力構成中，至少要有40%以上的非化石能源。

然而，目前我國已建成，核準在建和獲得路條即將建設的火電機組總量，已經超過了13億。如果以年運行6000小時計算，年發電量可達8萬億左右。已經超過總電力需求11.2萬億的70%。也就是說，如果我國目前的煤電建設項目全部投產後，即使我們從此再也不設任何火電站，我國的煤電產能也將遠遠超過我國用電最高峰時的需要。所以說，我國目前的煤電產能過剩，早已是絕對的過剩。

鑒於我國的現行體製，關停現存的煤電企業的難度極大，但如果采取措施控製新增的煤電機組的建設，應該還是可以辦到的。如果我們不能控製住我國新增煤電的增速，那麼在今後相當長的一段時間內，將極大的阻礙甚至封殺我國非化石能源的發展空間。

按照我國在2030年前後達到能源消耗的頂峰的預計，今後我國的每年的社會用電總量的增速最多也就每年2000多億kWh。這個增量與我國目前積極發展的水電、風電和太陽能發電以及核電的發電能力的增長已經大體相當，加上一些今後必須要建設的熱電聯產和解決電網調峰的燃氣火電機組，可以說我國目前已經具備了不再增加燃煤發電機組的客觀條件。

然而，從另一方麵看，在諸多煤炭利用的方式中，用燃煤發電代替煤炭的直接燃燒是一個清潔高效利用煤炭的重要內容。由此，很多人就自然而然的得出了，發展高效清潔的燃煤發電，也是我國能源結構調整的一個方向的結論。我們並不否認燃煤發電比直接燃燒煤炭的效率更高、排放更低，確實也應該是我國能源結構調整中的一項內容。但是，要知道電能替代是一個比用燃煤發電代替直接燃煤的，更廣泛、更重要的概念。隨著人類社會現代文明程度的提高，社會的電能替代的程度總是會不斷的提高。不過一個國家的電能替代程度，到底能達到什麼樣的水平，是由這個國家的綜合發展水平決定的，而絕不是取決於這個國家多建了多少燃煤發電的電站。因為，當代提供電能的方式有很多，所以，在今天全球都在致力於減少溫室氣體排放的大趨勢下，我們不僅要強調用燃煤發電，替代直接燃煤，同時更要強調用非化石的清潔能源發電，替代煤炭發電以至於最終替代煤炭的燃燒。因此，我們對於我國煤炭的高效清潔利用，並不能做簡單的擴大理解。更何況我國目前的電能替代水平，在全世界範圍內早已經算是比較高的，我國的電力在能源消耗中的比重已經高於很多發達國家。

為此，筆者認為，國家對於火電建設，不僅要進行嚴格的控製，而還非常需要進行政策調整。相應的產業政策應該從"優化發展火電"改變為"優化調整火電"。因為，在我國的電力能源行業中火電一直是絕對的主力，火電派也一直是電力行業中絕對的強勢。所以，在前幾年的現實中，所謂的"優化發展火電"，其實一直是在優先發展。因此，火電早已經提前填滿了所有的發展空間（超過了我國能耗最高峰2030年的需求）。不僅如此，由於火電的快速發展，導致我國的能源結構過度依賴煤炭，這已經與世界各國都在積極的想辦法減少煤炭的消耗，形成鮮明的反差。以至於我國以全球1/5的人口，卻消耗了全球一半以上的煤炭。此時此刻，我們隻有及時的提出"優化調整"而不再發展煤電的政策，才能與國際社會積極的關停煤電廠的大趨勢，不會產生更大的矛盾和衝突。[10]

5.2、從國家層麵加大龍頭電站水庫的開發力度

加大流域龍頭水電站的開發建設力度。需要從體製、機製方麵審視我國水電開發市場化所帶來的某些負麵作用。美國、法國這些最強調市場的國家，對具有龍頭水庫的大型水電的開發建設幾乎都無一例外由政府主導而不搞市場競爭。隻有強調和重視我國大型龍頭水庫開發建設的社會公益性，才能從根本上解決大型龍頭水庫和電站建設中的移民和環保難題。

在國際上，美國的水利水電開發非常成功。其經驗之一，就是大江大河上所有的骨幹水電站的開發，完全是政府的行為。我國的三峽、小浪底也是大水庫成功建設的典範。小浪底的成功，是國家直接投資建設的結果。三峽的成功實際上也是相當於國家通過三峽基金投資建設了三峽水庫，同時通過市場化的運作，由企業建成了三峽的電站。然後滾動開發上遊和金沙江。事實證明，水資源的開發有極強的社會公益性，往往需要由政府投入，才能進行有效合理的開發。

由於青藏高原的存在，我國一些河流的水電開發項目的經濟效益非常高，所以，自從2002年我國的電力體製改革以來，我國的大型水電開發就成功的引進了市場化的機製。由原來的電力部拆分的幾大電力集團，鼓勵他們積極投入各流域的水電開發和競爭。

幾年來，盡管我國的188體育官網app 的市場化改革，已經取得了突出的成績，但是，較之以往由政府主導開發的水利水電工程項目相比，在市場化的水電開發中水庫建設的社會公益性，也受到了一定的局限。

三峽、小浪底它們在我國都被劃歸為水利樞紐，並且由國家投資進行成功的開發建設。這一方麵是由於它們的水資源調節作用非常強，另一方麵也是由於它們的發電效益，還不足以高到能負擔起整個大水庫的建設成本。而我國的虎跳峽（龍蟠）、龍灘（包括二期），雖然也都是具有上百億庫容的重要的水資源調節工程，但是，它們都不叫水利樞紐，而被歸類為水電項目。這並不是因為他們的水資源調節作用不夠大，而是由於它們的發電效益太好了，已經具備用市場化的手段通過水力發電，就負擔起水庫建設成本的可能性。所以，在我國這些發電效益特別好的水利工程，都被劃為了水電項目，要求有關企業必須使用市場化的手段開發。

然而，我國目前的矛盾是，由於這種行業的劃分，卻使得我國水資源作用大、經濟效益不夠好的項目，已經得到了開發，而水資源作用同樣巨大，發電經濟效益又特別好的項目，反而得不到開發了。目前，這種局麵已經嚴重的影響著我國的水安全和能源安全。

例如，早在我國"十一五"的規劃中，金沙江中遊流域首先要開發的應該是虎跳峽的"龍蟠"水電站。因為，虎跳峽的巨大調節庫容，對整個金沙江，乃至整個長江，甚至說整個中國都是至關重要的。然而，我國"十一五"、"十二五"規劃的執行到今天的結果卻是，金沙江中遊規劃的"一庫八級"水電站，幾乎都已經接近開發完畢，但虎跳峽（龍蟠）水電站的開發建設，不僅仍然是遙遙無期，而且最後還可能會夭折。

出現這種局麵，與我國水電的市場化開發競爭體製不無關係。早在上個世紀，我國的水利水電開發完全是國家行為的時候，虎跳峽開發的迫切性和重要性曾經與長江三峽不相上下。我國三峽水庫的總庫容393億，調節庫容221億，移民120萬。而虎跳峽當水位達到2012高程時，虎跳峽總庫容為374億立方米（比三峽略小），但調蓄庫容最高可達284億立方米，這時虎跳峽的淹沒耕地僅為16萬畝，遷移人口也就大約10萬人。

一個是移民120萬，調節庫容221億，另一個是調節庫容284億，移民十萬人。這其實就是當年很多水電專家，堅持反對首先上三峽的重要原因之一。當然，移民和淹沒的損失，並不能作為水利水電開發順序的唯一指標。三峽的水資源調控總量，雖然不及虎跳峽，但是，由於它更接近長江中下遊的一些重要城市，所以，其防洪、供水、航運的作用更為直接和迫切。所以，國家最終選擇了先上三峽，也是有道理的。然而，當我國水利水電開發的方式從國家直接開發，轉變為市場化開發了之後，一個比建設條件比三峽優越近十倍的工程，卻得不到開發了，就不能不引起我們的反思了。

筆者認為，三峽的"上比不上好，早上比晚上好"的結論非常重要，然而，虎跳峽等經濟效益更好的水電站、龍頭大水庫則更應該有"上比不上好，早上比晚上好"的特點。

我國的虎跳峽，可增加長江流域二百多億的調節庫容，我國的龍灘二期也可以增加珠江流域上百億的調節庫容。如此巨大的水資源效益，卻因為它發電的效益巨大，被劃為了水電項目，反而被擱置至今。不僅如此，如果不能改變這種隻能由市場化開發的思路，再長期拖下去，這些作用巨大，效益極好的資源，甚至可能會徹底的夭折。

如果真有那麼一天，想一想我國未來的幾百年、上千年，在全球都可能遭受嚴重的水資源危機的局麵下，我國的長江將要減少200億的水資源戰略儲備，珠江將減少100多億的水資源戰略儲備，將會是多麼大的損失。而造成這一切的原因，不是別的，恰恰就是因為這些水資源項目的開發條件太優越了。如果那樣的話，我們該怎麼向我們的後代解釋？

5.3、從水資源開發的大局出發移民環保都不是難題

大型龍頭水庫建設的主要難點在於移民和環保。非常值得慶幸的是，我們國家當年依靠的社會主義製度的優勢。已經成功的建成了世界上移民難度最大的三峽。然而，當實施了水電開發的市場化改革之後，我們水資源調控效益更高的虎跳峽水利樞紐的建設，卻遭遇到了巨大的困難。這裏的差別就在於建水庫、管水庫的是政府，還是企業。

我國當初開發三峽時決策者就非常清楚，這麼大的一個水庫靠企業不僅建設難，而且就是建設起來了也管不好。所以我國的三峽水庫實際上是相當於國家投資（三峽建設基金），國家建設、國家管理（三峽建設委員會）。實際上，所有的特大水庫都有類似的矛盾，一個企業沒有執法權、沒有管理權，怎麼可能管好一個與周邊社會有千絲萬縷聯係的巨型大水庫。盡管沒有明確的總結過經驗，但事實上，我國三峽開發的成功，已經探索出了一條市場化開發大型水電的成功路子。走市場化開發路的水電開發企業，隻需要建設和管理水電站（樞紐大壩電站）就行了，為什麼非要擁有整個水庫的所有權、使用權和管理權？假如我們能明確的要求，特大型的水庫需要由國家（或地方政府）來建設和管理，發電企業隻需要通過支付必要的水資源費（或者投資入股）等方式來承擔相應的成本，那麼所有的移民、環保等方麵的問題，就都應該是政府的，而與企業無關了。

在我國現行的水電開發體製下，企業開發，政府配合，當然也不是不能做好移民工作，但總存在一個能否緊密配合的問題。一旦配合不夠好，就會出現很大的問題。三峽是由國家開發的，政府把移民的組織、實施和輿論宣傳都當做自己的職責，所以，非常的成功。大渡河上的瀑布溝，是由企業開發的。各級政府雖然也非常支持、配合，但由於一些小企業主，買通了個別縣政府的官員挑撥移民阻礙開發。最後就造成了大規模的群體事件，以至於工程推遲了一兩年，也造成了巨大的損失。

目前，由企業開發的水電項目的水庫移民，真是非常、非常的困難。他們不僅要照顧到每個移民的訴求、還要滿足各級地方政府的各種條件，同時還要應付好國內外各種極端組織挑撥離間、造謠中傷。所以，目前我國的大型龍頭水庫的市場化開發，移民問題是一個巨大的障礙。如果政府能擔任建水庫、管水庫主角，不僅水庫移民的問題容更易解決好，而且還可以把水庫移民和社會主義新農村的建設以及當地的城鎮化和經濟發展緊密聯係起來。真正實現受惠於經濟發展的不僅僅是水庫移民，而是整個地區的所有民眾的社會公平。實際上，不管我們承認與否，目前我國的水電開發體製，早已經有了"給移民的補償越多，越加劇社會不公"的傾向。

所以，要解決我國大型水庫的移民難和開發成本高的問題，需要從根本上轉變思路，由政府承擔起相應的責任，從解決我國水安全和能源安全的大局出發，加快龍頭水庫的建設。最好直接由政府負責開發建設和管理水庫，開發商隻負責水電站樞紐的投資和建設。這樣一方麵，地方政府可以在建設大水庫的同時，配合移民完成好建設新農村和城鎮化的任務，另一方麵，還可以在水庫建成後通過收取合理的水資源費的方式，由受益的相關發電企業合理的分攤成本。這樣我國就不會再出現效益越好的水資源項目，越得不到開發利用的怪事了。

5.4、從國家層麵，保障西電東送能源戰略的實施

西電東送是根據我國的資源稟賦做出的國家戰略。實現可持續的發展依靠可再生的能源是我們國家的"必由之路"。這個"必由之路"明顯具有緊迫性和全局性的特點。緊迫是因為，我們人類的化石能源資源是有限的，最多也隻能支撐我們再使用一、二百年的時間。在此期間，如果我們多燒一點，就會給我們的後代少留一點。本來如果我們不去考慮後代的生存和死活，是可以把這資源枯竭的難題留給後人的，但現在燃燒化石能源的過量溫室氣體排放，已經對整個人類構成了嚴重的威脅。所以，國際社會一致要求我們必須從現在起就盡可能的減少化石能源的使用，盡可能的利用在再生的能源。"必由之路"全局性的特點在於，我國當前最主要的可再生能源水電的80%都在西部，而我國主要的用電負荷都在東部。要想充分利用西部的水電，必須實施全局性的西電東送的能源戰略。

不知道應該算是幸運，還是不幸，我國負責氣候談判的官員和專家們，成功的把國際社會要求我們承擔法定減排義務的要求拒之門外。以至於我們很多國人至今都還感受不到走"必由之路"的緊迫性。與此同時，一些隻需要對本地當前的發展負責地方官員，如果沒有上級明確的要求，當然也不會主動去考慮全局性的國家能源戰略。因此，西電東送的國家戰略實施，必須依靠中央政府來推進。

本屆政府的審批權下放地方之後，原來通過國家統一審批項目來促進水電"西電東送"的方式已經不複存在。在經濟不景氣，煤價下跌的現實麵前，各地為了拉動本地的GDP都在積極的開建自己的燃煤電廠。在這種缺乏國家統一規劃、協調的情況下，我國的雲南、四川、西藏等水電資源大省，隻能無奈的大量棄水並降低新建水電的開發速度。其原因很清楚，不實施西電東送，我國西部的水電資源就不能開發太快，因為就是開發出來，肯定也用不了。而西電東送戰略的實施，又離不開國家層麵的統一協調、規劃。當然，一旦我們國家接受了國際社會碳減排的法定義務，東部省份很可能會為了減少碳排放的高額付費，主動要求接納西部的水電。不過，即使到了那時候，我國西部的水電開發也需要有5到10年建設滯後期。因此，最明智的辦法就是，在接受強製減排指標之前就做好準備。堅持實施我國西電東送的能源戰略，保障西部水電的開發不降速。不過，這件事情目前看來並不樂觀，隻能寄希望於國家有關部門早點意識到問題的嚴重性，並統一組織、協調西電東送的戰略實施，保障我國西部的水電開發不再因為市場的局限，而被迫減速。

六、研究和落實支持水電發展的政策立法
　　當前的電力體製改革，是我國能源領域內的一場深刻的革命。在這場重要的變革中，也應該研究和落實支持水電發展的相關政策和立法，完善保障水電優先上網的機製，建立市場與電網能接納、發電企業能承受、水電發展有後勁的可再生能源發展模式。

我國的《可再生能源法》第二條規定"本法所稱可再生能源，是指風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源。水力發電對本法的適用，由國務院能源主管部門規定，報國務院批準。"

水力發電屬於可再生能源，但又不能適用《可再生能源法》。關於這一問題，筆者曾和參與該立法的人大委員們進行過交流。立法委員會認為，水能雖然也是可再生能源，但是，由於其開發技術已經成熟，不像風能、太陽能等發電技術還在探索階段，國家如果不給於財力上的支持，根本就發展不起來。所以，水電開發並不需要用可再生能源法進行具體的調整。但同時法律已經明確的規定，水電屬於可再生能源，發展水電完全符合可再生能源法的"第一條　為了促進可再生能源的開發利用，增加能源供應，改善能源結構，保障能源安全，保護環境，實現經濟社會的可持續發展，製定本法。"的立法目的。所以，另行規定了"水力發電對本法的適用，由國務院能源主管部門規定，報國務院批準"。

不過，有點令人遺憾的是，我國的可在再生能源法已經頒布實施了近10年，但水力發電到底該如何適用可再生能源法的具體規定？至今還沒有出來。近十年來，我國的風電和太陽能發電都獲得了長足的發展，然而，我國的水電發展，雖然也取得了巨大的成績，但總的來看，卻並不那麼盡如人意。例如，我國"十一五"和"十二五"規劃中所製定的，對水電的實際發展影響最大的，新建水電項目開工的計劃，不僅都沒有完成任務，而且差距還非常之大（高達50%）。近十年來，在我國新建的水電項目隻完成了一半的情況下，我國水電的年發電量從3000多億（千瓦時）增長到了一萬億。據此我們可以估算，如果我國的"十一五"和"十二五"的新建水電發展規劃，全都如期完成，我國水電年發電量的增量，至少應該再增加5000億左右。要知道這5000億，並不需要國家拿出任何財力的資助，而隻需要有一個類似《可再生能源法》那樣真正支持水電發展的法律政策。而與此同時，在我們的可再生能源法的政策支持和引導下，我國風電和太陽能發電的能力，已經從零增長到了1800億。不過這是需要我們國家每年付出幾百億，甚至是上千億電價補貼後換來的結果。

兩者一對比，我們就不難發現，世界上各個發達國家，開發利用可再生能源幾乎無一例外的遵循：水電、風電、太陽能這樣的三部曲的原因何在？因為所有的發達國家，開發利用可再生能源的目的，都是要以最小成本獲得盡可能多的可再生能源，以便完成他們的減排指標。而我們國家似乎有所不同，由於我們至今還沒有承擔法定的減排義務，所以，我們更關注的似乎是碳減排的形式，而不是實際的結果。目前，國際上的發達國家，水電資源大都已經開發殆盡，所以，現階段各國在可再生能源的發展主要關注的是風能和太陽能。我們似乎為了能顯示出，在發展可再生能源方麵的，我們所做的一切不比任何國家差。所以，我們立法、我們投入，我們的風能和太陽能的發展，也取得了讓世界刮目相看的好成績。

然而這一切努力，卻並沒有改變我們國家的在2012年的煤炭消耗，超過了全球的一半；在2013年，我國的碳排放達到了全球的28%，總量超過美國加歐盟之和，人均碳排放也超過了歐盟的命運。其原因何在？筆者認為，也許是因為我們在可再生能源的發展的順序上出了問題。[11]

對於我們國家，最好的結果應該是:不需要財政補貼水電優先發展、同時也下大力氣支持風能和太陽的發展。最差的情況是，既不支持水電的優先發展，也不資助風能和太陽能的開發和利用。在這中間，還有支持優先發展水電，而不資助風能、太陽能的開發利用；和不支持優先發展水電，但資助風能和太陽能的開發利用兩種不同的選項。非常遺憾的是，我們很不明智的選擇了後者。

由於至今我國最重要的、最應該優先發展的可再生能源--水電，一直沒有得到我國可再生能源法的支持和保障。所以，十年來我們失掉了大約（5000億/年）的水電可再生能源。盡管，通過法律的支持和國家的巨額投入，我們也獲得了（1800億/年）的風能和太陽能可再生能源收益。對此，有國外的專家認為，這是因為我們國家沒有承擔法定的減排義務，沒有實際的減排壓力，所以，我們發展可再生能源的努力，作秀的成分大於對實際結果的需求。筆者也比較認同這一看法。設想如果從十年前起，我們就有法定的減排壓力的話，我們怎麼可能會去選擇一條"撿了花高價的芝麻，卻丟了不花錢的西瓜"的可再生能源發展道路呢？

好在至今我們國家還沒有法定的減排指標，也可以說在發展可再生能源的問題上，我們還有"亡羊補牢"為時不算太晚的餘地。如何亡羊補牢？當然是盡快完善國家支持水電優先發展的可再生能源立法。不要再讓可再生能源法中的"水力發電對本法的適用，由國務院能源主管部門規定，報國務院批準。"的法律要求，十年之久，居然都沒有音信。總之，在發展可在再生能源的問題上，我們一定要尊重科學，尊重各國發展水電、風電、太陽能三部曲的客觀規律，優先發展水電。

結語

最後，在呼籲盡快完善我國可再生能源的立法的同時，筆者認為，我國的電力能源政策應該盡快的調整為：優先發展水電、積極發展非水可再生能源、安全發展核電和優化調整火電。筆者預言：無論有關部門對本調整建議的態度如何？一但我們國家承擔了法定的碳減排義務，必然就會去選擇這樣一條優先發展水電的科學發展之路。更何況當前我國的水資源開發，也迫切的需要能通過加速發展水電，來解決我國水安全的難題。

參考文獻：

[1] 2014年我國電力工業統計數據分析[EB/OL](2015-01-26)[2015-11-01]

http://www.chinabgao.com/stat/stats/40124.html

[2]賈金生;馬靜;鄭璀瑩變化世界中的大壩與水電發展[J]水力發電 2011-04

[3]中國水力發電科學技術發展報告(2012年版) [R]中國電力出版社2013-01-01

[4]能源局披露四川水電棄水情況及成因[J/OL]電力決策與輿情參考(2015-06-15)

http://www.cpnn.com.cn/yq_2/yqzz/201506/t20150615_807057.html

[5]2014年全國6000千瓦及以上電廠發電設備平均利用小時情況[EB/OL]

(2015-01-21)國家能源局http://www.nea.gov.cn/2015-01/21/c_133936073.htm

[6]張博庭電力產能過剩的深層次原因是能源結構惡化[J]中國經濟周刊2015-32

[7]何勇健"十三五"電力規劃應強調係統優化[N]中國能源報2015-08-03

[8]中電聯發布2015年一季度全國電力供需形勢分析預測報告[EB/OL](2015-04-29)