作者：張博庭 （本文摘要內容已發表在《中國電力企業管理》2014/09期）

2014年5月10日環境保護部和國家能源局聯合發布了《關於深化落實水電開發生態環境保護措施的通知》（下稱通知）。通知要求"為貫徹落實黨的十八大及十八屆三中全會提出的堅持節約優先、保護優先、自然恢複為主的方針，建立河流水電開發與環境保護統籌協調機製，深化落實水電開發生態環境保護措施，切實做好水電開發環境保護工作。"

此前，早在2012年1月6日環保部辦公廳就發布過一分《關於進一步加強188体育官网app 環境保護工作的通知》，而在此2個多月前，國家發改委和環保部剛剛聯合發布了《河流水電規劃報告及規劃環境影響報告書審查暫行辦法》（下稱《辦法》）。隨後，環保部又單獨向自己下屬的環保係統下發了《關於進一步加強188体育官网app 環境保護工作的通知》。給人的感覺似乎是，環保部對自己與發改委聯合發布的《辦法》還不完全滿意。

這次顯然是經過了兩年多的工作，並取得國家能源局的認可之後，環保部已經把當年辦公廳的"通知"上升為環保部的法規再次正式發布。不過，即便是在這國家環保部和國家能源局聯合發布的文件中，人們也不難發現，文件的最開始，還是提到了"河流水電規劃及環境影響評價應按照'全麵規劃、綜合利用、保護環境、講求效益、統籌兼顧'的規劃原則，以及'生態優先、統籌考慮、適度開發、確保底線'的環境保護要求，協調188体育官网app 與生態環境保護關係，統籌流域環境保護工作。"。

同樣作為水電開發的組成部分，規劃的原則為什麼會和生態環境保護的原則有所不同呢？對此，本文進行了專門的分析研究。

一、從保護環境、到保護生態的演變

事實上，在保護生態環境的問題上，環保部門和能源管理部門從來也沒有實質性的分歧。然而，在對於環境保護、生態環境保護還是生態保護問題的具體理解上，確實還存在著一定的差距。在一般人看來，環境保護、生態環境保護還是生態保護之間似乎都是一個意思，但實際上，卻有著較大差別。根據定義，環境的主體通常是指人，所以，環境保護和以人為本的科學發展通常是不會有根本的矛盾衝突。但是，生態保護則有所不同，由於不同的生態層次對應著不同的生態主體（例如;魚的生態、草的生態、猴子的生態），所以，在某些情況下，生態保護是難免會與"以人為本"的科學發展產生不可調和的矛盾的。然而，把保護環境與保護生態等同起來的原因，則是"保護生態環境"一詞的出現。

生態環境是一個中國特色的名詞。據考證，這個術語最初是已故中科院院士黃秉維（五屆全國人大常委）在全國人大討論憲法草案時，針對草案中"保護生態平衡"這一說法提出來的。他當時認為草案中的"保護生態平衡"的表述不夠確切，建議改為"保護生態環境"。他的建議在政府報告和憲法中都被采用後，"生態環境"似乎就成為了一個法定名詞。但此後，黃秉維院士自己也發現這個提法不夠妥當，並曾在自己的文章中明確地說明"顧名思義，生態環境就是環境，汙染和其他的環境問題都應包括在內，不應該分開，所以我這個提法是錯誤的。我覺得我國自然科學名詞委員會應該考慮這個問題，它有權改變這個東西。"[1]。

雖然黃院士自己後來也意識到這個修辭上疏忽，可能會造成某些概念混淆的問題，並已經建議過我國自然科學名詞委員會予以更正。但是，由於憲法是國家的根本大法，在憲法中出現的名詞，即使國家自然科學名詞委員會不予收錄，但是，它還是不可避免的要在社會上廣泛傳播。此後，在我國的《環境保護法》、《水土保持法》、《水汙染防治法》、《土地管理法》、海洋環境保護法、大氣汙染防治法、漁業法、防沙治沙法、水法、農業法、草原法、農村土地承包法、等10多部與生態和環境有關的法律中，沿用了這一保護生態環境的提法。

從此，保護生態環境的提法，就在我國廣泛的流行起來了。盡管開創這個名詞的黃院士的本意，是指要保護環境，但是，後來還是有不少人想當然地會把保護生態環境，有時理解成為保護環境，有時也簡化理解成"保護生態"。然而"保護生態"的提法，雖然不能說是錯的，但它確實能引起一些混亂。

因為，生態係統有很多層次，不同的生態層次對應著不同的主體。因此，針對不同主體保護不同的生態係統之間，肯定會存在著難以化解的矛盾。例如，我國的怒江水電開發，是以保護當地的生態為目的被叫停的。但是，由於怒江水電不能發揮出應有清潔能源的作用，我國每年要多燃燒5000餘萬噸原煤，多排放一億多噸二氧化碳，不僅造成了嚴重的空氣汙染，而且也給整個人類社會造成巨大的生態壓力。總之，叫停了怒江水電，局部上看似乎是保護了魚的生態、草的生態，但是，卻明顯的對整個人類的生態環境，造成了巨大的損失。

目前，這種由於片麵地強調保護某種特定的生態係統，所帶來的全球生態破壞問題，已經引起國際生態學界的高度重視。2013年11月，英國的生態學會理事長就在世界著名《自然（nature ）》雜誌上發表了他在英國生態學會百年慶典上的一篇題為"生態學必須進化"的演講文章[2]。他指出生態學研究必須站在全人類的高度，必須高度關注氣候變化、疾病傳播、糧食安全等有關人類生存發展的重大生態問題。他號召學者對各種動、植物生態的研究，不能隻強調保護，而更要尊重其進化規律。也就是說，生態學者必須要有"以人為本"的保護生態的意識，必須要尊重人類文明發展所帶來的一係列的自然生態進化。

總之，把生態環境當成環境一樣使用，在很多情況下是可行的。眾所周知，環境科學中所指的環境通常都是以人類為主體的"。因此，對於包括整個人類社會在內的整個地球生態係統來說，用生態環境表述與環境的差別是不大的。但是，當我們考慮某一個不包含人的子生態係統的時候，強調生態保護就可能要和"以人為本"的科學發展發生矛盾（如怒江）。英國的生態學會理事長則從生態係統必須進化的另外一個角度，提出了不讚同過分的強調人為對生態係統的幹預（即保護）。

二、引進廣義的生態保護與俠義的生態保護

語言的生命力在於實踐。盡管迄今為止"生態環境"這個名詞並未被自然科學名詞委員會收錄，但是，這個詞的社會上已經得到了廣泛的應用和傳播。同樣，由此演變出來的"保護生態"一詞，也已經成為家喻戶曉的環保口號。此時此刻，不管誰站出來說"'生態環境'一詞不能用"，"'保護生態'（或者說'生態保護'）的提法不正確"，都將是徒勞的。

那麼如何理清"生態保護"口號可能造成的混亂能？筆者建議引進"廣義的生態"和"狹義的生態"的概念加以區分。廣義的生態就是指包括人類在內的整個社會生態，狹義的生態就是某一類（不包括人類的）生物研究領域所考慮的特定的生態。與之相對應的"廣義的生態保護"一定是以人為本的，而"狹義的生態保護"則是不需考慮對人的影響的。非常巧合的是，這種劃分恰恰與黨中央提出的生態文明理念不謀而合。

文明的反義詞，並不是唯一的。"野蠻"和"愚昧"都是與文明相矛盾的狀態。而廣義的生態保護，解決的是生態愚昧問題，而狹義的生態保護，解決的則是生態野蠻的矛盾。眾所周知，進入近代工業文明時期以來，隨著技術的進步和生產力的提高，人類對自然的利用和改造達到了前所未有的高度。在創造了燦爛的物質文化的同時，人類對自然的幹擾也超過了自然的承受能力，從而引起了一係列嚴峻的生態和環境問題。筆者認為，當前我們黨提出把"生態文明"作為全麵建設小康社會目標的新要求，一方麵首先是要防止不科學發展所造成的生態野蠻、包括治理汙染、修複生態。但同時也是要強調，在一些欠發達國家和地區，生態不文明的威脅，主要來自於發展不足所造成的"生態愚昧"，而不是"生態野蠻"。

"生態愚昧"同樣是人類文明發展的環境難題。1972年發布的《聯合國人類環境宣言》第四條就曾指出："在發展中的國家中，環境問題大半是由於發展不足造成的。千百萬人的生活仍然遠遠低於象樣的生活所需要的最低水平。他們無法取得充足的食物和衣服、住房和教育、保健和衛生設備。因此，發展中的國家必須致力於發展工作，牢記他們優先任務和保護及改善環境的必要。"

總之，黨的十八大為什麼提出了"必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明"理念，而不是片麵的強調加強生態保護，是有著深刻的科學寓意的。如果單純的強調生態保護，在某些情況下完全可能會與"以人為本"的科學發展觀產生矛盾。但是，如果我們強調的是同樣"以人為本"的生態文明，則永遠都不可能和"以人為本"的科學發展觀發生衝突。為此，在十八大之後我國的《環保法》（這部與生態保護關係最密切法律）修訂中，已經把第一條中"保護生態"的提法，改成了"生態文明"【3】。

三、用生態文明的理念理解通知中的矛盾

遺憾的是，用生態文明取代生態保護這一重要的變化，還沒有被社會廣泛的意識到。特別是在一些關鍵性的文件中，保護生態的提法，仍然表現為重要的國家政策。例如，在我國"十二五"能源規劃中，關於水電開發的描述就是"在保護生態和移民利益的前提下，積極發展水電。"

既然"十二五"規劃已經要求是在"保護生態的前提下"環保部門把其簡化為"生態優先"也自然是順利成章的。如果是"以人為本"的強調生態優先，當然沒有任何問題。也就是說，廣義的生態優先是正確的，但如果強調狹義的生態優先，就難免會與"以人為本"的科學發展產生矛盾。這也是通知中的水電規劃與生態環保原則有所不同的原因所在。

事實上，"積極發展水電"就是一種廣義的生態保護（或者說生態優先）。因為，縱觀曆史，洪水和幹旱曆來都是人類社會最無情的生態災難。而通過水電開發建造的大型水庫對水資源進行調控，把汛期的洪水留在水庫裏，等到枯水季節再拿出來使用，顯然是一種對人類社會，最重要的生態保護方式。不僅如此，當前人類世界麵臨的最大生態難題，無非是過量的溫室氣體排放所帶來的氣候變化難題。而水電是技術最成熟的、清潔的可再生能源，是當前人類社會替代化石能源的第一主力。毫無疑問，從這個意義上看，積極開發利用水電，當然是人類社會最重要的（廣義）生態保護措施之一了。

然而，愚昧和野蠻都是不文明的體現。顯而易見，光強調廣義的生態保護，不注重狹義的生態保護，同樣不能算是生態文明。所以，在開發水電的進程中高度重視對狹義的生態保護，一直是我國水電開發中最重要的基本原則之一。早在上個世紀八十年代初，國家就對水電開發的生態環境保護提出了明確的要求，頒布了相應的規程規範，之後又頒布了《環境保護法》、《水土保持法》、《環境影響評價法》，對水電開發的生態環境保護實行了非常嚴格的管理。目前，我國已實行了環境影響評價和水土保持方案評審製度，能對水電開發規劃和水電站建設進行"一票否決"。

近年來，隨著對水電開發的生態環境影響不斷認識和技術水平的提高，我國在水電開發中不斷采取有效措施，盡可能的減免對生態環境的不利影響，主要包括：  

?    水庫初次蓄水前嚴格按照統一的要求進行庫底清理，防止水體汙染；

?    優化水庫調度防止對下遊產生重大影響；；

?    對珍稀植物進行移栽或采取工程措施保護；

?    調整工程建設方案避免對珍稀動物產生重大影響；

?    重視對庫岸穩定和誘發地震研究，采取相應措施防止發生重大災害；

?    建設魚類保護區、魚類增殖站或過壩魚道保護珍稀魚類和特有魚類；

?    修建分層取水口解決水庫低溫水問題；

?    采取工程措施和植物措施防止工程建設導致水土流失。

四、環保部的通知主要是規範狹義的生態保護工作

由於在我國的"十二五"規劃中，還未能引用更科學生態文明的理念。所以，按照政府部門的責任分工，環保部基本上不會主動的去考慮廣義的生態保護問題，而特別的注重狹義的生態保護。因此，這次環保部所發的通知，基本上都是在規範水電開發中狹義的生態保護問題。

例如：在關於水電規劃的第一章"一、河流水電規劃應統籌水電開發與生態環境保護"中，的（一）確定生態環境敏感保護對象。

　（二）合理擬定棲息地保護範圍。

　（三）對涉及生態環境敏感保護對象的梯級，應根據規劃開發時序研究提出保護措施。

（四）已明確作為棲息地保護的河流、區域不得再進行水電開發。

以及在關於188体育官网app 的第二章"二、水電項目建設應嚴格落實生態環境保護措施"中的

（一）合理確定生態流量。

（二）充分論證水庫下泄低溫水影響，落實下泄低溫水減緩措施。

（三）科學確定水生生態敏感保護對象，嚴格落實棲息地保護措施。

（四）充分論證過魚方式，認真落實過魚措施。

（五）論證魚類增殖放流目標和規模。

（六）科學確定陸生生態敏感保護對象。

所有這些要求、生態保護措施的主體，都是沒有考慮到人類社會需求的狹義生態問題。可見，環保部發布的本通知，似乎主要考慮和強調的，就是不包括人在內的狹義的生態保護。嚴格的說，狹義的生態保護，即不能稱為是生態環境保護，更不能說是環境保護。

需要說明的是，筆者這裏並沒有批評環保部的意思。因為，按照政府部門的分工，在我國負責保廣義的生態保護工作的，主要是水利部門和能源部門，而環保部門則可能是為了避免與其它部門爭權，則已經自覺的把自己的職責降格為隻去保護除人以外其他物種。水利部門則是通過製定綜合規劃，並要求水電專業規劃必須嚴格執行綜合規劃，以保證水利水電工程中調控水資源能力的建設，從而實現對社會生態的廣義的保護。能源部門則是，通過要求所有的能源電力企業積極的發展水電，不斷的提高清潔能源的比例，來履行廣義的生態保護職責。從這個意義上來看，積極發展水電本身，無疑就是一種廣義的生態保護。是生態文明建設中，不可或缺的一個最重要組成部分。

五、通知中的亮點和不足

根據本文前麵的分析，我們發現由於"十二五"能源規劃中未能引進生態文明的理念，所以，人們還很難認識到積極發展水電也是一種最要的生態環境保護。然而，即便如此，這次環保部所頒布的《關於深化落實水電開發生態環境保護措施的通知》中也不乏有一些新亮點。例如，通知強調"在合理確定生態流量"的要求中，已明確"當天然來流量小於規定下泄最小生態流量時，電站下泄生態流量按壩址處天然實際來流量進行下放。"。這比以往千篇一律的強調生態流量，已經有了很大的提高。用這種科學務實的態度，一方麵說明通知的環保要求，是尊重客觀，結合實際的，另一方方麵也可以保障通知的要求，在實踐中得以實施。不僅如此，通知中還進一步的要求"電網調度中應參照電站最小下泄生態流量進行生態調度。"。這一條意見，如果能夠得到具體落實，不僅將是水電開發企業的巨大福音，而且保障生態流量的工作，基本上也不會再有任何問題。

如果說不足，筆者認為：在通知的第五部分"加強水電開發生態環境保護措施落實的監督管理"一章中的"（四）適時開展水電開發環境影響回顧性評價和後評價"一段中。強調"對水電規劃較早，未開展規劃環評的主要河流，河流開發主體應編製水電開發環境影響回顧性評價，環境保護行政主管部門會同能源主管部門審查並聯合印發審查意見；省級環境保護行政主管部門組織環境影響回顧性評價審查的審查意見應報環境保護部備案。"

筆者認為，我國的水電開發雖然劃歸能源部門負責，但是，我們進行水電開發同時要實現的一個重要功能就是，建造蓄水能力強的大型調蓄水庫，解決水資源的調控問題。而在水電開發的現實中，真正對生態環境（包括移民）影響較大，往往就是大水庫。因此，從降低移民數量和水電開發生態環境影響的角度來看，能源開發部門和環境保護部門都自然會傾向於不建設或者少建設大型水庫。唯有水資源管理部門，則需要大水庫拉來解決洪水、幹旱等水資源調控的社會難題。所以，無論是評價至今尚未實施的早期水電規劃，還是對已經建成的水電站的後評估，如果沒有製定水資源綜合規劃的水行政部門參與，恐怕難以準確的評價和保障水電開發的廣義生態保護效益。

參考文獻：

【1】       錢正英,沈國舫,劉昌明，建議逐步改正"生態環境建設"一詞的提法[J], 科技術語研究,  2005(2)

【2】        GEORGINA  M. Ecology must evolve [J]. nature. 2013,503(14),191-192

【3】       《中華人民共和國環境保護法》[EB/OL], (2014-04-25). http://npc.people.com.cn/n/2014/0425/c14576-24944726-4.html