給批評環保部的環保人士普及必要的法律知識
2009/7/26 14:44:51 新聞來源：188BETApp
文/水博
6月11日，環保部叫停了未經環評審批擅自建設主體工程的金沙江中遊華電魯地拉水電站和華能龍開口水電站項目，責令建設單位停止主壩建設。此事曾引起了社會各界的廣泛關注。最近，有媒體報道說，國內某環保組織（重慶市綠色誌願者聯合會）已經申請行政複議“公開批評國家環境保護部對金沙江水電項目的行政處罰存在瑕疵”。
我們非常讚賞環保組織敢於應用法律武器，批評監督有關政府部門的勇氣。但是，看過他們具體的複議內容之後，卻令人感到十分的失望。感覺我們的一些環保組織，不僅非常缺乏必要的法律知識，而且，好像絲毫也不了解我們國家的現狀。不僅如此，他們似乎對國家的發展和改革開放的政策，抱有一種極不正常的心理。
據該環保組織的代理律師的看法，環保部的處罰決定“僅責令建設單位停止主壩工程建設，沒有將停止建設延伸到‘三通一平’、導流洞施工、圍堰修建等前期準備工作，違背了環境影響評價法有關規定，適用法律存在重大錯誤。”。環保組織的行政複議申請書還認為：“將水電工程開工建設僅僅理解為大壩建設、主壩施工，而不包括“三通一平”、導流洞施工等改變生態環境原狀的工程前期準備工作，這不符合環境影響評價法，屬於越權無效的法律解釋，是適用法律的原則性錯誤。”
必須說明，這是環保組織理解法律的錯誤。任何一部法律不可能包含所有的操作細節,適應任何形勢的變化，《環境評價法》也不例外。有關部門必須在具體的執行過程中做出具體執行法律的操作辦法，根據我國《立法法》的法律規定，（第七十一條 國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限範圍內，製定規章。）國務院的行政管理部門（國家環保部）可以在不違背法律原則的情況下，規定《環評法》具體法律實施的細節和方式。因此，國家環保部完全有權要求水電項目的三通一平也要開展單獨的環境評價。至於三通一平與大壩建設的正式開工的區分，是原來電力部和國家計委根據我國188體育官網app 的實際情況規定的，是多少年來曆史形成的項目管理方式。環保組織如果要想對此提起法律訴訟，對象也不應該是國家環保部。
一個法律問題的正確推理，除了分析相關的法律條文之外，還要充分了解事件本身的事實。在這一點上我們環保組織卻顯得十分的幼稚。要知道當年我們製定環境評價法的時候，我國還實行對建設項目管理的國家審批製度。而環境評價法實施以後，我國政府對建設項目的管理已經進行了市場化的改革，建設項目不再需要審批，而隻需要核準。
那麼我國的政府管理體製的改革方式會不會讓《環評法》對建設項目的環境監管失去控製呢？不會的。因為，我國環評法實施之後，不僅要求具體的建設項目必須進行項目環評，還規定了必須要進行規劃環評。其作用是《環評法》第十條所規定的：“專項規劃的環境影響報告書應當包括下列內容：（一）實施該規劃對環境可能造成影響的分析、預測和評估；（二）預防或者減輕不良環境影響的對策和措施；（三）環境影響評價的結論。”。可見，規劃環評就必須做出環境影響的結論。不僅如此，《環評法》的第十八條還規定：“建設項目的環境影響評價，應當避免與規劃的環境影響評價相重複。作為一項整體建設項目的規劃，按照建設項目進行環境影響評價，不進行規劃的環境影響評價。已經進行了環境影響評價的規劃所包含的具體建設項目，其環境影響評價內容建設單位可以簡化。”。這就是我們的一些環保宣傳常說的“項目環評必須服從規劃環評”的意思。
對於已經有了規劃環評結論的建設項目，國家有關政府部門把項目的管理從審批製改成核準製，實際上並不會影響環境部門對該項目的環境監管。因為，根據環評法的精神，不僅該項目的“環境影響評價的結論”早已經在規劃環評中存在，而且其項目的“環境影響評價內容建設單位可以簡化”。因此，國家對於一些有了規劃環評結論的建設項目，先發給開工“路條”再進行核準的改革，不僅是切實可行的，而且也並不違反有關環境監管法律的原則和精神。一些環保組織之所以不理解國家現行的項目管理方式，是因為相關的法律知識嚴重不足，根本就搞不清規劃環評的重要作用，也不知道國家還有對項目環評的“應當避免與規劃的環境影響評價相重複”從而避免出現互相矛盾的法律規定。
因而，我們的環保組織居然對記者說“我們已向環境保護部、國家發改委分別郵寄了行政複議申請書，要求撤銷水電工程環評分兩步走的規定，全麵叫停金沙江水電站工程建設，嚴肅追究未批先建的法律責任。”。
我們想知道，環保組織憑什麼要求“嚴肅追究未批先建的法律責任。”？你們知道什麼叫未批先建嗎？其實，所謂金沙江水電“未批先建”的說法，在法律上根本就站不住腳。
嚴格的說電力企業開發金沙江的行為，根本就不是什麼“未批先建”而是“先建未批”。因為，早在2004年國家發展和改革委員會正式下發文件，把電力建設項目的審批製改為核準製。明確規定項目建設不再需要事先經過國家的批準，而隻需要核準即可。“無須批準，隻要核準”顯然，從字麵上看，當年我國政府管理體製市場場化改革的目的之一，似乎就告訴企業投資者，具體建設項目的實施，主要由企業自己決策，自己去承擔各種市場風險。同時為了防止政府對基建項目管理的完全失控，隨後就出現了目前較為流行的項目前期施工的“路條”製度。
這種國家管理體製的市場化改革，確實給我國的經濟發展帶來了巨大活力。我國的電力建設幾年來所增加的容量，已經遠遠超過過去幾十年的總和。但同時也不免會出現一些問題。特別是在政府部門的工作不到位，頒發路條之後，隨後的核準、審批工作不及時的情況下，就會讓已經按照政府的指令開展了前期工作的企業，處於一種非常難辦的地步。要麼全麵停工停產，眼看著給國家財產和生態環境造成巨大損失；要麼就違規繼續施工，等待政府部門補辦手續。這就是典型的“先建未批”現象。
應該說，在國家的計劃管理體製改革之後，所謂“未批先建”的項目隻能是指那些沒有拿到“路條”就擅自開始施工的建設項目。而對於已經取得了國家有關部門開工“路條”的項目，“先建”正是遵守政府部門行政許可的合法行為。對於大多數合法取得路條後“先建”的工程而言，往往都應該會在合理的期限內，取得有關政府部門核準的各種手續。但在實際當中，也難免有一些的政府部門，由於不能及時地批準有關的手續，造成該工程處於一種“先建未批”的狀態。造成這種局麵的根源，往往不是有關的政府部門工作失職，就是政府部門之間互相扯皮，或者是政府部門的行政許可出現了朝令夕改的變化。我認為，即便就是某個工程上馬錯誤、確有必須更改的必要，起碼也應該及時地把政府部門的明確意見告訴有關企業，盡早挽回損失。而根本就不應該出現因某種手續長期未被批複，無緣無故的叫停施工繼續等待審批的現象（被環保部叫停水電工程中有的環境評價報告已經申報了兩年多了）。從行政許可的角度上看，一旦有關政府部門對已經做出的行政許可，做出變更意見，還應當賠償有關企業由於執行了錯誤的行政許可所造成的損失。
因此，在實際當中，企業對於“先建未批”的建設項目，往往都會采取繼續施工，等待有關政府部門補辦手續的策略，避免因為延誤工期所造成的不必要的損失。由於目前我們一些政府部門的法製化管理水平有限，所以，這種“先建未批”的現象不僅大量存在，而且幾乎已經成為了一種公認的“潛規則”。對於“先建未批”的工程項目，既可以說相關企業無論怎樣做都是錯的，同時也可以說無論怎樣選擇也都是應該的。因為“先建未批”的責任和主動權，往往並不在於被審批企業本身。
我們認為，這種叫停“先建未批”水電項目的環評風暴確實存在一些瑕疵，環保部應該解釋清楚，自己為什麼在批準了金沙江水電的規劃環評之後，對已經有了環評結論，並已經開始前期工作的項目環境評價報告，卻遲遲不作答複。不過，環保組織批評環保部的具體的內容，卻有點驢唇不對馬嘴。明顯的表現出一種非要“致金沙江水電開發於死地而後快”的不正常心態。
此外，環保組織的複議書還認為“水電行業兩步環評、拆分項目的慣常做法，使水電企業得以利用前期工程的巨大投入和已造成的環境影響，倒逼上馬主體工程和關聯項目，給環保部門的環評監管增加了極大難度。如果對其危害性認識不足，在處置未批先建時隻責令停止主壩施工，不責令停止前期工程，那就不可能有效消除違法後果，將導致環評風暴“雷聲大雨點小”，成為一輪又一輪的“上車補票”遊戲。”
根據前麵的分析，我們已經應該知道所謂“水電行業兩步環評、拆分項目的慣常做法，使水電企業得以利用前期工程的巨大投入和已造成的環境影響，倒逼上馬主體工程和關聯項目，給環保部門的環評監管增加了極大難度”的說法，是從根本上否定了最為重要的規劃環評的錯誤看法。一旦某個水電項目的規劃環評已經通過之後，該項目的環境影響的結論就已經明確的存在。絕不會存在任何“倒逼上馬主體工程”和給“環評監管增加了極大難度”的可能。其實，我國環評法引進規劃環評的巨大進步和重要意義，恰恰就在於要避免任何“前期工程的巨大投入和已造成的環境影響”的情況的出現。
在此，我們還特別需要提醒一些環保組織,除了注意學習必要法律知識之外，請不要總是把自己腦子裏敵視社會發展、反感水電開發的不正常情緒，當成一種合法的理由和依據。當前，還有大量可開發的水能資源的發展中國家積極開發水電是全球最有效的減排二氧化碳的手段，是世界上最重要的環保工作之一。這不僅是聯合國所號召的，也是我國經濟發展的基本國策。任何環境評價的目的，絕不可能是想要破壞環境，也不可能去阻礙我國水電的開發。在這一前提下，如果環保部門發動的環評風暴，不符合依法行政的原則，違反了國家積極支持水電開發的政策，那麼最終“導致環評風暴‘雷聲大雨點小’”的結局，將是一種必然的結果。這一點決不會因為社會上有一些極端環保組織對水電開發的反感而有任何改變。
所謂“成為一輪又一輪的‘上車補票’遊戲”的抱怨說法，也隻能再次說明我們的一些環保組織還非常的無知。因為，國家管理體製的市場化的改革，把審批製改為核準製，本質上就是一種要求“先上車，後補票”的改革。盡管這種管理體製改革的成功，已經對我們國家的經濟發展，發揮出了巨大的作用。但是，那些因為缺乏必要的科學知識，總喜歡把反對社會的正常發展，當成自己的環保覺悟的極端環保們，至今也難以理解這一點。當然，如果極端環保們可以找到法律上的依據，說明我國政府的改革與發展管理部門，無權對政府管理體製進行的市場化的改革；我們的國家隻能永遠實行計劃經濟的嚴格管理。否定我國改革開放的合法性，那倒是有可能成全你們想阻礙國家發展的種種企圖。
最後，我還要請我們的環保組織看清楚《環評法》第三十一條第二款的具體規定是：“建設項目環境影響評價文件未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設。”中的“擅自”兩個字。
很顯然，經過合法批準的金沙江水電的“三通一平”絕不會屬於“建設單位擅自開工建設的”。所以，根本就不存在“有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設”的前提條件。更何況金沙江水電工程的“三通一平”，已經通過了相應的環境評價。所以，不能否認，此次環保部叫停金沙江水電的範圍不包括三通一平，還是符合相關法律規定的。環保組織複議書中的要求，完全是違法的。
6月11日，環保部叫停了未經環評審批擅自建設主體工程的金沙江中遊華電魯地拉水電站和華能龍開口水電站項目，責令建設單位停止主壩建設。此事曾引起了社會各界的廣泛關注。最近，有媒體報道說，國內某環保組織（重慶市綠色誌願者聯合會）已經申請行政複議“公開批評國家環境保護部對金沙江水電項目的行政處罰存在瑕疵”。
我們非常讚賞環保組織敢於應用法律武器，批評監督有關政府部門的勇氣。但是，看過他們具體的複議內容之後，卻令人感到十分的失望。感覺我們的一些環保組織，不僅非常缺乏必要的法律知識，而且，好像絲毫也不了解我們國家的現狀。不僅如此，他們似乎對國家的發展和改革開放的政策，抱有一種極不正常的心理。
據該環保組織的代理律師的看法，環保部的處罰決定“僅責令建設單位停止主壩工程建設，沒有將停止建設延伸到‘三通一平’、導流洞施工、圍堰修建等前期準備工作，違背了環境影響評價法有關規定，適用法律存在重大錯誤。”。環保組織的行政複議申請書還認為：“將水電工程開工建設僅僅理解為大壩建設、主壩施工，而不包括“三通一平”、導流洞施工等改變生態環境原狀的工程前期準備工作，這不符合環境影響評價法，屬於越權無效的法律解釋，是適用法律的原則性錯誤。”
必須說明，這是環保組織理解法律的錯誤。任何一部法律不可能包含所有的操作細節,適應任何形勢的變化，《環境評價法》也不例外。有關部門必須在具體的執行過程中做出具體執行法律的操作辦法，根據我國《立法法》的法律規定，（第七十一條 國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限範圍內，製定規章。）國務院的行政管理部門（國家環保部）可以在不違背法律原則的情況下，規定《環評法》具體法律實施的細節和方式。因此，國家環保部完全有權要求水電項目的三通一平也要開展單獨的環境評價。至於三通一平與大壩建設的正式開工的區分，是原來電力部和國家計委根據我國188體育官網app 的實際情況規定的，是多少年來曆史形成的項目管理方式。環保組織如果要想對此提起法律訴訟，對象也不應該是國家環保部。
一個法律問題的正確推理，除了分析相關的法律條文之外，還要充分了解事件本身的事實。在這一點上我們環保組織卻顯得十分的幼稚。要知道當年我們製定環境評價法的時候，我國還實行對建設項目管理的國家審批製度。而環境評價法實施以後，我國政府對建設項目的管理已經進行了市場化的改革，建設項目不再需要審批，而隻需要核準。
那麼我國的政府管理體製的改革方式會不會讓《環評法》對建設項目的環境監管失去控製呢？不會的。因為，我國環評法實施之後，不僅要求具體的建設項目必須進行項目環評，還規定了必須要進行規劃環評。其作用是《環評法》第十條所規定的：“專項規劃的環境影響報告書應當包括下列內容：（一）實施該規劃對環境可能造成影響的分析、預測和評估；（二）預防或者減輕不良環境影響的對策和措施；（三）環境影響評價的結論。”。可見，規劃環評就必須做出環境影響的結論。不僅如此，《環評法》的第十八條還規定：“建設項目的環境影響評價，應當避免與規劃的環境影響評價相重複。作為一項整體建設項目的規劃，按照建設項目進行環境影響評價，不進行規劃的環境影響評價。已經進行了環境影響評價的規劃所包含的具體建設項目，其環境影響評價內容建設單位可以簡化。”。這就是我們的一些環保宣傳常說的“項目環評必須服從規劃環評”的意思。
對於已經有了規劃環評結論的建設項目，國家有關政府部門把項目的管理從審批製改成核準製，實際上並不會影響環境部門對該項目的環境監管。因為，根據環評法的精神，不僅該項目的“環境影響評價的結論”早已經在規劃環評中存在，而且其項目的“環境影響評價內容建設單位可以簡化”。因此，國家對於一些有了規劃環評結論的建設項目，先發給開工“路條”再進行核準的改革，不僅是切實可行的，而且也並不違反有關環境監管法律的原則和精神。一些環保組織之所以不理解國家現行的項目管理方式，是因為相關的法律知識嚴重不足，根本就搞不清規劃環評的重要作用，也不知道國家還有對項目環評的“應當避免與規劃的環境影響評價相重複”從而避免出現互相矛盾的法律規定。
因而，我們的環保組織居然對記者說“我們已向環境保護部、國家發改委分別郵寄了行政複議申請書，要求撤銷水電工程環評分兩步走的規定，全麵叫停金沙江水電站工程建設，嚴肅追究未批先建的法律責任。”。
我們想知道，環保組織憑什麼要求“嚴肅追究未批先建的法律責任。”？你們知道什麼叫未批先建嗎？其實，所謂金沙江水電“未批先建”的說法，在法律上根本就站不住腳。
嚴格的說電力企業開發金沙江的行為，根本就不是什麼“未批先建”而是“先建未批”。因為，早在2004年國家發展和改革委員會正式下發文件，把電力建設項目的審批製改為核準製。明確規定項目建設不再需要事先經過國家的批準，而隻需要核準即可。“無須批準，隻要核準”顯然，從字麵上看，當年我國政府管理體製市場場化改革的目的之一，似乎就告訴企業投資者，具體建設項目的實施，主要由企業自己決策，自己去承擔各種市場風險。同時為了防止政府對基建項目管理的完全失控，隨後就出現了目前較為流行的項目前期施工的“路條”製度。
這種國家管理體製的市場化改革，確實給我國的經濟發展帶來了巨大活力。我國的電力建設幾年來所增加的容量，已經遠遠超過過去幾十年的總和。但同時也不免會出現一些問題。特別是在政府部門的工作不到位，頒發路條之後，隨後的核準、審批工作不及時的情況下，就會讓已經按照政府的指令開展了前期工作的企業，處於一種非常難辦的地步。要麼全麵停工停產，眼看著給國家財產和生態環境造成巨大損失；要麼就違規繼續施工，等待政府部門補辦手續。這就是典型的“先建未批”現象。
應該說，在國家的計劃管理體製改革之後，所謂“未批先建”的項目隻能是指那些沒有拿到“路條”就擅自開始施工的建設項目。而對於已經取得了國家有關部門開工“路條”的項目，“先建”正是遵守政府部門行政許可的合法行為。對於大多數合法取得路條後“先建”的工程而言，往往都應該會在合理的期限內，取得有關政府部門核準的各種手續。但在實際當中，也難免有一些的政府部門，由於不能及時地批準有關的手續，造成該工程處於一種“先建未批”的狀態。造成這種局麵的根源，往往不是有關的政府部門工作失職，就是政府部門之間互相扯皮，或者是政府部門的行政許可出現了朝令夕改的變化。我認為，即便就是某個工程上馬錯誤、確有必須更改的必要，起碼也應該及時地把政府部門的明確意見告訴有關企業，盡早挽回損失。而根本就不應該出現因某種手續長期未被批複，無緣無故的叫停施工繼續等待審批的現象（被環保部叫停水電工程中有的環境評價報告已經申報了兩年多了）。從行政許可的角度上看，一旦有關政府部門對已經做出的行政許可，做出變更意見，還應當賠償有關企業由於執行了錯誤的行政許可所造成的損失。
因此，在實際當中，企業對於“先建未批”的建設項目，往往都會采取繼續施工，等待有關政府部門補辦手續的策略，避免因為延誤工期所造成的不必要的損失。由於目前我們一些政府部門的法製化管理水平有限，所以，這種“先建未批”的現象不僅大量存在，而且幾乎已經成為了一種公認的“潛規則”。對於“先建未批”的工程項目，既可以說相關企業無論怎樣做都是錯的，同時也可以說無論怎樣選擇也都是應該的。因為“先建未批”的責任和主動權，往往並不在於被審批企業本身。
我們認為，這種叫停“先建未批”水電項目的環評風暴確實存在一些瑕疵，環保部應該解釋清楚，自己為什麼在批準了金沙江水電的規劃環評之後，對已經有了環評結論，並已經開始前期工作的項目環境評價報告，卻遲遲不作答複。不過，環保組織批評環保部的具體的內容，卻有點驢唇不對馬嘴。明顯的表現出一種非要“致金沙江水電開發於死地而後快”的不正常心態。
此外，環保組織的複議書還認為“水電行業兩步環評、拆分項目的慣常做法，使水電企業得以利用前期工程的巨大投入和已造成的環境影響，倒逼上馬主體工程和關聯項目，給環保部門的環評監管增加了極大難度。如果對其危害性認識不足，在處置未批先建時隻責令停止主壩施工，不責令停止前期工程，那就不可能有效消除違法後果，將導致環評風暴“雷聲大雨點小”，成為一輪又一輪的“上車補票”遊戲。”
根據前麵的分析，我們已經應該知道所謂“水電行業兩步環評、拆分項目的慣常做法，使水電企業得以利用前期工程的巨大投入和已造成的環境影響，倒逼上馬主體工程和關聯項目，給環保部門的環評監管增加了極大難度”的說法，是從根本上否定了最為重要的規劃環評的錯誤看法。一旦某個水電項目的規劃環評已經通過之後，該項目的環境影響的結論就已經明確的存在。絕不會存在任何“倒逼上馬主體工程”和給“環評監管增加了極大難度”的可能。其實，我國環評法引進規劃環評的巨大進步和重要意義，恰恰就在於要避免任何“前期工程的巨大投入和已造成的環境影響”的情況的出現。
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所謂“成為一輪又一輪的‘上車補票’遊戲”的抱怨說法，也隻能再次說明我們的一些環保組織還非常的無知。因為，國家管理體製的市場化的改革，把審批製改為核準製，本質上就是一種要求“先上車，後補票”的改革。盡管這種管理體製改革的成功，已經對我們國家的經濟發展，發揮出了巨大的作用。但是，那些因為缺乏必要的科學知識，總喜歡把反對社會的正常發展，當成自己的環保覺悟的極端環保們，至今也難以理解這一點。當然，如果極端環保們可以找到法律上的依據，說明我國政府的改革與發展管理部門，無權對政府管理體製進行的市場化的改革；我們的國家隻能永遠實行計劃經濟的嚴格管理。否定我國改革開放的合法性，那倒是有可能成全你們想阻礙國家發展的種種企圖。
最後，我還要請我們的環保組織看清楚《環評法》第三十一條第二款的具體規定是：“建設項目環境影響評價文件未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設。”中的“擅自”兩個字。
很顯然，經過合法批準的金沙江水電的“三通一平”絕不會屬於“建設單位擅自開工建設的”。所以，根本就不存在“有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設”的前提條件。更何況金沙江水電工程的“三通一平”，已經通過了相應的環境評價。所以，不能否認，此次環保部叫停金沙江水電的範圍不包括三通一平，還是符合相關法律規定的。環保組織複議書中的要求，完全是違法的。
