文/水博

6月11日，環境保護部通過新聞發布，決定暫停審批金沙江中遊水電開發項目，以遏製環境違法行為，在保持經濟增長的同時，促進結構調整和發展方式轉變，增強發展的協調性和可持續性。社會各界對環保部的高調保護環境的決心和果敢行為，雖然反映熱烈，但也難免疑慮重重。連隨後中央電視台經濟半小時節目中，也表現出這樣質疑“(2005年的環保)風暴過後，溪洛渡水電站仍然順利過關”。這到底是什麼原因？

事實上，從國家環保總局2005年1月的環評風暴，到2006年的推行規劃環評，再到2007年采取的“區域限批”，雖然國家環保部已從對單個建設項目的叫停上升到對整個區域、流域以及行業集團建設項目的懲罰，但是，所有的風暴似乎一直也沒能走出“先建設、後處罰、再補辦手續”的怪圈。不僅如此，即使國家為了增加環保執法的力度，已經把環保總局升格為環保部，即使環保總局和隨後的環保部，不斷的刮起各種風暴，然而，根據官方公布的數據顯示，我們環保部門的主要任務，卻遠遠沒有完成。

國家“十一五”規劃中明確提出要節能20%，減少汙染排放10%。然而，頻頻刮起各種“風暴”環保部門，卻不僅連續多年不能完成國務院所提出的每年度節能4%、減排2%的目標。而且，可以說，由於全球公認的最高效的節能減排措施“水電”連遭風暴的厄運，迄今為止環保部門完成“十一五”規劃的目標，幾乎已經成為泡影。這樣的環保結果不能不讓人質疑，我們各種環境“風暴”的作用到底何在？

筆者認為；雖然每一次“環境風暴”的發動，開始往往都會帶給媒體和公眾極大的振奮。但是，如果發動風暴的真正目標，不是為了保護環境，而是要保護權利，那麼這種風暴往往很難逃脫虎頭蛇尾的厄運。因為，不管任何政府部門的權利總是要受到製約的。所以，指望發動風暴來保護權利的行動，往往很難圓滿。這裏，我們不妨以2005年叫停溪洛渡水電站的“環評風暴”為例，進行一些具體的分析。

2005年1月18日，當環評風暴發生時，溪洛渡水電站正在按照國務院三峽建設委員會的要求，開展水電站的前期籌備建設工作，尚未正式開始建設。開始，國家環保總局沒有仔細了解188體育官網app 的施工特點，曾誤認為溪落渡電站未經環評已經開始正式施工。叫停工程之後，三峽公司曾明確表示自己的前期施工完全合法，不能執行停工命令，經過解釋環保總局才發現這個叫停的理由沒道理。隨後，為了給自己的叫停下台階，環保總局又提出“即使開展前期工作，也要先經環評批準”的新理由。

但是，當時還有一個特殊情況，讓環保總局仍然解釋不通自己行為的合理性。那就是溪落渡電站的前期工作，是國務院三峽建設委員會批準的。而環保總局的局長本人就是委員會的成員之一。由於在批準溪洛渡開展前期工作的會議上，局長自己都沒有提出來前期工作也需要環評，他們怎麼有權事後再以一個新提出來的要求，去追究企業的違規責任呢？所以，盡管環保總局有權隨時提出具體的環境要求，但是，在管理程序上也必須依法行政履行事先告知的義務。

這個例子非常有說服力。如果溪洛渡水電站的建設確實是破壞環境的，那麼風暴叫停它的目的，很可能是為了保護環境。但是，如果溪洛渡水電站的建設本身就是我們保護環境的重要舉措，那麼政府部門還非要以某種程序上的理由故意叫停它，便極有可能是為了保護政府部門的權利。當然，用風暴來保護政府部門的權利也不是不可以，不過保護權利的方式不能超越依法行政的界限。所以，即使當時的國家環保總局有權提出“開展前期工作也必須先要環評”的新要求，但是，它仍然無權以事後告知的理由，處罰被管理者。因此，那次保護權利的風暴虎頭蛇尾的命運就成為了必然。

因此，去年的光明日報也曾報道說；“國家環境保護部（原國家環保局）副部長潘嶽表示，行政手段有其自身的弱點，存在著不穩定性、階段性，甚至還有“尋租”的可能。因此，作為行政手段的“環保風暴”已經刮到了盡頭。”。筆者認為，風暴創始人評價風暴的肺腑之言，的確切中了問題的要害。不可否認，以保護環境為理由，由國家權力部門刮起的“環境風暴”，既可以用來保護環境，也可以用來保護權利。因此，即使潘嶽部長認為已經沒有必要再用風暴來保護環境了，然而，隻要還有用它保護政府部門權力的需要，作為行政手段的“環保風暴”就很難退出曆史舞台。

那麼，具體來看這次叫停金沙江水電“環評風暴”到底是為了保護環境，還是為了保護權利呢？根據目前已經披露的各種信息來看，筆者認為，用它來保護權利的可能性更大一些。為什麼這麼說呢？首先我們來看看金沙江水電的環境作用。

我國金沙江全流域規劃的12個梯級電站，裝機總容量可達7500多萬千瓦，年發電量近3500億千瓦時。加上金沙江開發後對下遊長江三峽等水電站的補償效益，整個金沙江水電開發後相當於每年能給國家提供近二億噸原煤，相應的環境效益每年可減少排放二氧化碳4億多噸、二氧化硫三百餘萬噸，少排放粉塵約四千餘萬噸，每年減少酸雨損失、人體健康損失和全球氣候變化的損失約數百億元。除了能源的方麵的作用，金沙江開發對於我國下遊的防洪、水資源、環境效益也是無可替代的。金沙江水電的建設將大大減少三峽水庫的泥沙入庫量，提高三峽的使用壽命和效益；金沙江流域規劃的各級水電站，總庫容可達800多億，建成後不僅可以大大提高長江的中下遊防洪能力，而且還可以調節長江的水資源時空分布，為南水北調工程以及雲南昆明等城市增加水資源保證。

正因為金沙江水電對於我國環境保護的極其重要的作用，所以，根據我國的“十一五”規劃中的具體論述，金沙江也是國家“在保護生態基礎上有序開發水電”的具體要求中，排在了有序開發水電的第一位。那麼是不是金沙江的水電開發，還有不可逾越的環境障礙呢？似乎也不是。因為，據了解金沙江中遊水電開發的規劃的環境評價研究報告，也已經通過了環保部的批準。根據項目環評必須服從規劃環評的原則，金沙江中遊所規劃的幾個水電站，都不應該有被項目環評完全否決的情況出現。那麼是不是工程單位沒有按規定申報環評呢？也不是。因為，根據新聞報道環保部門也承認，龍開口和魯地拉電站早已經分別於2007年和2009年1月申報了環評，隻不過還沒有獲得正式批準。而且，在實際當中，與被叫停的魯迪拉、龍開口電站同屬金沙江流域的金安橋和阿海水電站（申報環評的時間比違規電站還要晚），都已經通過了環保部的項目環評審批。

種種跡象表明，說本次“環評風暴”保護環境的理由並不夠充分。不僅如此，本次“環評風暴”保護政府權利的理由，似乎也存在著很多瑕疵。首先，環保部門批評電力企業“跑馬圈水”“違規先建”的責任，似乎並不在於電力企業本身。眾所周知，國家電力體製改革的目的，就是要引進競爭機製，調動企業投資建設電站的積極性。因此，客觀地說“跑馬圈水”就是電體製改革的目標和成果。而且，電力企業的“跑馬圈水”從來也沒有失去過國家的控製，所有電力企業的“跑馬圈水”的行為，都是必須得到國家有關部門正式認可才能生效。“跑馬圈水”不過是那些對國家電力事業飛速發展心懷不滿的人，對我們改革開放成果的一種汙蔑之形容。即使我們接受這種不夠客觀的比喻，我們也不能否認正是國家鼓勵企業積極“跑馬圈水”“跑馬圈電”的電力體製改革，才讓我國5年多的電力增長超過了過去的50多年，徹底改變了我國電力工業的長期落後的麵貌。

此外“違規先建”也是我們政府改變管理方式的改革產物。由於認識到了政府的監管也會有失誤的可能，為了避免給國家發展造成不必要的損失。2004年國家發改委下發文件，改革基本建設項目的管理方式，把審批製改成核準製。難道這種改變，不就是要告訴企業，在政府的行政管理一時還不到位或者明顯不夠科學合理的情況下，企業是可以“未批先建”的獨立承擔市場風險的意思嗎？否則，把審批製改成核準製的意義又何在呢？

當然，我們強調這些理由，並不是說改革之後政府就無權叫停項目、處罰企業，而是要強調政府的管理方式和改革目標應該具有穩定性和明確性。無論是拆分電力企業，鼓勵競爭的電力體製改革，還是引進市場機製，放鬆行政監管力度的政府管理方式的改革，都是一種弱化政府權力的改革。我們怎麼能因為企業響應了政府的改革號召之後，又反過來以“跑馬圈水”和“未批先建”的理由，去追究他們的責任呢？筆者認為，處罰電力“違規”的法律前提，首先要對電力體製改革和政府管理方式的改革做出否定評價。

其次，政府也應該對國家積極開發水電的方針政策作出實事求是的解釋。目前，無論是在國際，還是在國內，我們看到的都是支持大力開發利用水電的宣傳口號。然而，我們卻在每年的電力裝機增加近一億千瓦的情況下，從2007年底起國務院就沒有核準通過任何一個常規大型水電站的建設（隻有三峽的擴機增容和抽水蓄能）。這才使得排在我們國家“十一五”規劃有序開發第一位的金沙江水電，也不得不遭遇到了要麼停工、停產，給國家財產和生態環境造成重大損失，要麼違規繼續建設的尷尬境地。如果政府有關部門認為，我國的特殊情況與全世界所有的國家都不同，不能采取積極開發利用水電的方針政策，那就應該如實的把理由講出來，並且明確地告訴電力企業和社會公眾。我們決不能喊著積極鼓勵支持水電開發的口號，而在實際當中又去故意刁難它。這種言行不一的工作態度，難免會讓政府部門的權威受到某種挑戰。

總之，經過分析我們不難看出來本次“環評風暴”真正叫停的，不隻是某個電力企業、某個水電項目，而是隱藏在這一事件背後我們的體製改革和國家積極開發水電的政策。因此，它能否擺脫虎頭蛇尾的宿命，最終要取決於我們的體製改革和積極開發水電的國家政策與政府部門權利博弈的結果。筆者認為：本次風暴真正要解決的問題，絕不是某個企業某個項目是否存在違規的問題，而是我們國家體製改革的方向是否需要調整，我們積極開發水電的政策是否需要改變的根本問題。