文/水博

　　最近伴隨著環保部叫停金沙江水電的新“環評風暴”，“跑馬圈水”、“未批先建”等詞彙已經越來越被人們所熟悉。然而，當很多人對一些企業的“跑馬圈水”“未批先建”進行口誅筆伐的時候，卻並不大理解它的真正含義。其實，所謂的“跑馬圈水”“未批先建”都應該說是我們國家管理體製改革的產物。

　　2002年國家為了打破我國電力行業長期被政府壟斷的發展緩慢的瓶頸，政府決定引進競爭機製特地把原來電力部改組成的國家家電力公司，拆分成2個電網公司，5個電力集團公司，推進廠網分開和競價上網的電力體製市場化改革。幾年來，盡管當初競價上網的改革目標還沒有能完全實現，但是由於引進了競爭機製，各大電力企業集團紛紛加大了力求把自己做大作強的基本建設投資力度，也大大的帶動了社會各界投資電力建設的積極性。自從電力體製改革之後，我國的電力工業的發展受到投資製約的局麵就被一舉打破，很快就在全國的範圍內形成了競相開發建設電廠的熱潮。由於水電的長期效益較好，更是社會各界競相爭奪投資的熱點。即出現了所謂的“跑馬圈水”。

讓大家意想不到的是，在爭搶可開發的水電資源的“跑馬圈水”過程中，對“跑馬圈水”最為反感的倒不是別人，正是國家新組建幾大國有電力集團。記得在一次水電行業的會議上一位電力集團的領導，曾經明確表示對當前“跑馬圈水”現狀的不滿和擔心。作為習慣了國家計劃管理的國有電力集團，更希望像以前一樣由國家按照計劃分配給個集團任務。避免企業尤其是社會上其他企業的參與有限的水電資源的開發競爭。但是，另一位曾經長期擔任過電力行業領導同誌，馬上站出來解釋說，我國電力工業尤其是水電的發展長期受投資不足的困擾，始終沒有能跟上我國社會經濟發展的需要。正是電力體製改革才一舉改變了這種被動局麵，出現了社會各界競相投資水電大好形勢。這是我們過去計劃經濟體製下，連想都不敢想的興事。如果我們的國家早一點引進市場競爭機製開發水電，也許我們的國家就和現在的歐美發達國家一樣，已經充分的開發利用了我國的水電資源。那樣的話無疑將能減少我國大量的煤炭的開采，有力的保護好我們的生態環境。因此，在某種程度上來說“跑馬圈水”正是我國電力體製改革帶來的偉大成果，我們應該珍惜它。

　　事實也正是如此。“跑馬圈水”的競爭，不僅大大加速了我國水電開發的速度，也讓全國各地區有限的水電資源有了優化配置的選擇。從那以後無論是我國188體育官網app 的質量、速度和水平都有了顯著的提高。短短的幾年以來，我國已經從一個世界水電大國成長為當之無愧的水電強國。無論在設計、建設還是製造方麵，我國都已經在國際市場上占據了無人可取代的重要地位。當然，世界上沒有絕對的好事，在“跑馬圈水”的帶動下，一些地方對中小水電站的管理失控現象也曾大量存在。很多“四無”水電站的建設，往往不僅破壞了環境，同時也浪費了資源。截止到目前為止，水利部已經在全國範圍內關停了3800多座“四無”中小水電站。這也充分說明“跑馬圈水”並不會失去國家的控製權，它隻不過是一種把水電開發的主動權，交給國家控製的成功改革。

　　對於目前電力基本建設行業普遍存在的“未批先建”的現象，也有國家體製改革的原因。早在上次亞洲金融風暴期間，我國政府曾有一段時間嚴格控製各種電力項目的審批建設。然而某個省卻私自進行了幾項違規電力建設。但是，接下來的經濟複蘇讓全國都陷入了嚴重的缺電狀態，而隻有那個省份的電力供應沒有出現大的問題。這次事件似乎讓人們認識到，計劃經濟體製管理的某些弊端。政府的行政監管未必就是越嚴格就越好，政府的行政管理有時也會出現某種失誤。而作為獨立承擔市場風險的企業投資主體，按照市場化配置資源的投資原則，有時候恰恰可以在某種程度上起到彌補政府監管決策失誤的作用。因此，為了推進我國政府管理體製的市場化改革，2004年國家發展和改革委員會正式下發文件，把電力建設項目的審批製改為核準製。也就是說新的電力項目的建設，不再需要事先經過國家的批準，而隻需要核準即可。“無須批準，隻要核準”顯然，從字麵上看當年我國政府管理體製市場場化改革的目的之一，似乎就告訴企業投資者可以“未批先建”。具體建設項目的實施主要由企業自己決策，自己去承擔各種市場風險。

　　有人形象地把這一改革措施稱為“先上車，後補票”。其實，隻要我們稍微有一點生活常識，就會知道“先上車，後補票”並不應該是一個貶義的形容。它恰恰是在生活當中最普遍、最科學、最方便的乘車方式。特別需要說明的是，我國水電項目的建設還不是簡單的“先上車，後補票”，而是相當於需要事先預定好座位的“先上車，後補票”（否則，跑馬圈水就無從談起了）。因為我國所有的大型188體育官網app 項目，都必須要符合國家批準的規劃，並獲得國家認可的開發權。

　　這一市場化改革的成果也是非常顯著的，在容許“未批先建”的政府管理體製改革後的短短幾年內，我國的電力建　　設的增長，已經超過解放後50多年的總和。全國長期缺電的局麵也從根本上得到了扭轉。當然，所有的改革措施都不會沒有副作用。這一放鬆政府監管的市場化的改革措施，也確實帶來某些不良的後果。幾年來我國電力建設領域內“先上車，後補票”的“未批先建”現象已經非常普遍、越演越烈，政府管理的權威也在某種程度上受到了挑戰。最典型恐怕莫過於最近環保部叫停的金沙江中遊水電開的新“環評風暴”了。

　　新“環評風暴”的出現可以說是國家對企業挑戰政府權威行為的一次公開警告和處罰。不過筆者認為，處罰違規企業之前，政府最好先收回或者更正2004年下發的有關管理體製改革的文件。因為，既然政府告訴企業，政府改革要放鬆監管，企業可以不經批準（隻需核準）的建設電力項目，由企業自己承擔市場風險。那不是在明確地告訴他們，你們今後可以適當的“未批先建”和“先上車，後補票”的意思嗎？總之，至少政府傳達給企業和社會各界的改革信息是模糊的，非常容易讓企業決策者產生誤解。否則，作為國有獨資的電力企業領導，絕對犯不上為了國有企業的利益，用自己的烏紗帽去挑戰政府的管理權威。

　　目前，社會各界無論是各個政府部門還是企業，都在關注著新“環評風暴”的處理。大家希望看到我國政府的改革步驟和措施，有一定的連續性和明確的方向性。讓企業能夠自覺地去遵守，突如其來的搞風暴處罰，不僅會給國家財產帶來重大損失，而且也決不是一個好的執法方式。據去年的新聞媒體報道；“國家環境保護部（原國家環保局）副部長潘嶽表示，行政手段有其自身的弱點，存在著不穩定性、階段性，甚至還有“尋租”的可能。因此，作為行政手段的“環保風暴”已經刮到了盡頭。”。筆者認為，這種改革親曆者的肺腑之言的確不無道理，靠“風暴”來解決問題，絕對不應該是一個法治化社會的正常管理方式。

　　當然，如果我們通過幾年的實踐，發現政府放鬆監管的市場化改革措施已經出現了失誤，目前改革的條件還不夠成熟，就應該及時地、明確的收回或者更正。給被管理的企業一個明確的信息，不要讓企業成為政府改革意圖變化的犧牲品。客觀地說，對於電力體製的市場化改革在全世界範圍內都是有爭議的。國外也有把電力公司拆分後，又合並起來的先例。發現改革不成功，要走回頭路也不是不可以。筆者也認為目前電力行業市的場競爭機製，讓我國電力發展的速度過快，未必就是好事。不過讓人感到難以理解的是，為什麼最應該被警告和處罰的大量的違規建設的火電廠沒有受到公開的叫停和處罰，而已經受到嚴重壓製的並且對國家發展和世界的節能減排都至關重要的水電站反而成為體製改革的犧牲品。

　　眾所周知，我國電力體製市場化改革後，所帶來的最大問題是我國的能源結構在不斷的惡化。說白了就是我國水電比例在下降，而火電的比例在上升。為此，不僅引發了難以化解的煤電矛盾和一係列嚴重的礦難，而且還導致了我們眾多的生態環境問題和越來越大的國際社會要求減少二氧化碳排放的壓力。因此，我們對體製改革的反思確實需要。通過行政手段，合並電力公司防止過度競爭，甚至把電力投資建設的權力重新收回給國家統一管理，可能才是杜絕“跑馬圈水”“跑馬圈電”以及“未批先建”和“先上車，後買票”的最根本措施。如果我們沒有這種走改革回頭路的意圖，就不要在輿論宣傳上妖魔化“跑馬圈水”“未批先建”等改革成果。

　　總之，國有獨資的電力公司絕不是國家發展的敵人，把它們當成改革失誤的替罪羊受到損失的依然是國家利益。政府的管理權威固然重要，但是，隻有在法治化軌道內的政府監管，和依法行政的處罰企業，才能真正的維護好政府的權威。由於改革政策的不確定、不清晰，使用各種傷害國家利益的“風暴”管理企業，隻能造成“親者痛，仇者快”的遺憾。