文/水博

　　6月11日，環境保護部決定暫停審批金沙江中遊水電開發項目、華能集團和華電集團(除新能源及汙染防治項目外)建設項目、山東省鋼鐵行業建設項目環境影響評價，以遏製環境違法行為，在保持經濟增長的同時，促進結構調整和發展方式轉變，增強發展的協調性和可持續性。此次限批涉及的企業包括華能、華電兩大電力集團，以及山東日照鋼鐵控股集團有限公司和濰坊鋼鐵有限公司。

　2009年06月24日《中國環境報》發表了一篇醒目的評論文章題為《電力企業打“擦邊球” 為何補票永遠能成功？》。這個問題問得非常及時，幾乎全社會的公眾都對環保部突然叫停對中國節能減排最重要的可再生能源---水電的舉動感到疑惑。回想起幾年以前叫停三峽公司溪洛渡水電站的環評風暴，以及後來的處理結果，評論人質疑“電力企業打‘擦邊球’為何補票永遠能成功？”是理所當然的。

　　筆者認為或許是由於報紙篇幅的限製，評論人員似乎並沒有把問題說得很清楚。甚至文章中都沒有提到2005年的那次環評風暴。這不免讓人有點匪夷所思。其實從文章邏輯關係上看，如果不提以往的環評風暴處理結果，就使用“電力企業打“擦邊球” 為何補票永遠能成功？”的題目，應該說是有點文不對題。因為到目前為止，本次叫停金沙江水電項目的處罰，還沒有完成。補票是否能成功，我們還不得而知。即便就是了解內情的評論人員心裏早已經確信無疑，本次金沙江水電一定會補票成功的話。如果，不聯係上次環評風暴的處理結果，也不能說是什麼“永遠”成功。

　　不過，文章中也曾提到“在188體育官網app 中，這種“先上車後補票”的情況一直存在，而且之前這些項目都一定能夠補到票。這也讓很多項目在建設中選擇了鋌而走險。”。其實這種說法是不大符合事實的。根據我國水利部最近公布的數字，至今為止全國已有3800多座“四無”水電站被關閉或者拆除。因此，客觀地說在我國188體育官網app 中不符合國家規劃的水電站都很難補票成功。不過對於國有獨資的電力企業和一些大型水電站的情況確實不太一樣。首先，國家的電力企業集團往往都不會為了牟利去建設“四無”的水電站。其次，符合國家發展規劃的大型水電站的建設，盡管也可能會出現程序違規的問題，不過，這些違規的責任並不一定就在於國有企業本身。

　　例如，2005年國家環保總局叫停溪洛渡水電站的環評風暴，就是一個很好的例子。2005年1月，當環評風暴發生時，溪洛渡水電站正在按照國務院三峽建設委員會的要求，開展水電站的前期籌備建設工作，尚未正式開始建設。盡管，188體育官網app 必須開展前期工作的這一特點，曾經讓很多不懂得水電施工特點的人不理解。但是，由於實際工程的建設的特點，至今國家還是要沿用這一科學的管理方式。開始，國家環保總局沒有仔細了解188體育官網app 的施工特點，曾誤認為溪落渡電站未經環評已經開始正式施工。叫停工程之後，三峽公司曾明確表示自己的施工完全合法，不能執行停工命令，經過解釋環保總局才發現這個叫停的理由沒道理。隨後，為了下台階環保總局又提出“即使開展前期工作，也要先經環評批準”的新理由。

　　但是，當時還有一個特殊情況，讓環保總局仍然解釋不通自己行為的合理性。那就是溪落渡電站的前期工作是國務院三峽建設委員會批準的。而環保總局的局長本人就是委員會的成員之一。由於在批準溪洛渡開展前期工作的會議上，局長自己都沒有提出來前期工作也需要環評，他們怎麼有權事後再以一個新提出來的要求，去追究企業的違規責任呢？所以，盡管環保總局有權隨時提出具體的環境要求，但是，在管理程序上也必須依法行政履行事先告知的義務。顯然2005年的環評風暴的主要責任，應該在於國家環保總局。但是，為了維護國家機關的形象和權威，最後隻能讓三峽公司借著春節放假宣布停工並補做一個前期工作的環境評價。環保總局及時批準也不會耽誤工程春節後的正常開工。這樣就算各自都給對方下了台階。這就是為什麼第一次環評風暴，必需補票成功的根本原因。

　　幾年以後，在總結有關環評風暴的經驗時曾有媒體報道說“國家環境保護部（原國家環保局）副部長潘嶽表示，行政手段有其自身的弱點，存在著不穩定性、階段性，甚至還有“尋租”的可能。因此，作為行政手段的“環保風暴”已經刮到了盡頭。”但是，讓人感到有些難以理解的是，潘嶽副部長的講話剛剛過去一年多，環保部卻再次刮起了新的“環評風暴”。

　　與上次的環評風暴不同，這次所有被環保部叫停的企業都承認自己違規，並欣然接受了叫停的命令。不過，這也不能說明企業違規的原因，環保部門本身就沒有責任。據了解從第一次環評風暴以後，所有的開展前期工作的水電站都必須進行相應的環境評價，成了一項新的規定。不過實際上國家環保總局並沒有能力直接介入這項具體工作，在後來的實踐中幾乎所有的水電站前期工作的環境評價，都是交由地方環保部門完成。因此，這次叫停的魯迪拉、龍開口兩座水電站，也都按照規定完成了開展前期工作的環境評價。否則他們就得不到開展前期工作的路條。開展前期工作後，兩家企業分別在2007年和2009年一月（截流之前）正式提交了環評報告。不僅如此，在項目環評報告申報之前，環保部已經正式批準過包括該兩個項目在內的“金沙江中遊水電規劃環境評價研究報告”。應該說，有關“生態影響、生態修複以及生態保護等”問題，在審批規劃環境評價的報告中就應該經過了比較充分的論證，並已經有了結論性意見。如果沒有那個規劃環評報告的結論，各有關地方和部門，也不可能給工程建設頒發前期工作的路條。

　　眾所周知，水電工程建設工期與洪水的季節性有關，必須嚴格遵守。否則，不僅可能延誤工期造成巨額損失，而且還可能造成嚴重的工程事故。顯然，正是由於環保部在明知工程已經開工之後，仍然對項目環評的審批無休止的拖延時間，已經讓國家財產巨額損失成為既定事實。而國有企業無權，也不敢去催促政府官員抓緊工作，而隻能停工停產眼看著國家的投資造成巨額的損失（如目前的怒江水電工程）。不過這當中可能也有一些同誌認為；魯地拉、龍開口項目的規劃環評已經被通過，而且，國家一直都有項目環評必須服從規劃環評的要求。因而，他們相信魯地拉、龍開口等已經有了規劃環評結論的金沙江中遊的水電項目，一定會得到批準。因此，報著盡可能減少國家損失的心態，他們膽戰心驚的在沒有得到審評意見的情況下，按照有利於國家利益的原則違規繼續開展建設工作。他們希望像很多其它工程項目一樣在隨後的時間內，環保部門能抓緊工作，及時完成審批，補上相應的審批手續。但是，讓他們想不到的是又過了幾個月之後，環保部非但沒有批準早已經報上去的環評報告，反而出來叫停了工程。

　　評論文章中也曾提到“在被限批後，兩大電力集團都在第一時間表示會認真、迅速地進行整改，而對於造成違規的原因，都不願多談。”。為什麼他們不願意多談？筆者認為，可能是因為他們確實很冤，但又不能直說。因為這裏是所表現出來的，是國家利益和政府權威的衝突。在這種矛盾衝突中，無論怎麼樣選擇，企業總是錯誤的一方。要麼維護政府的威信停工停產是投資失誤，要麼維護國家的利益繼續施工就得程序違規。因為政府在批準規劃、批準開展前期工作了之後，又突然改變了態度的做法，實在讓具體企業沒辦法應付。一方麵企業不得不承認自己的違規行為；另一方麵也認為自己的違規是在主動彌補國家機關在管理上的漏洞，避免給國家財產造成更大的巨額損失。

　　再加上自從2004年國家發改委曾發文明確要擴大企業自主權，把項目的審批製，改成了核準製。所以，現實當中很多企業都是會在政府審批不及時的情況下，選擇自己承擔一定的風險，先保證施工的正常進行。這也間接的回答了評論中所疑問的企業“為什麼選擇鋌而走險？”的問題。不過筆者卻認為，在某些政府部門不作為的情況下，企業的這種鋌而走險的行為，常常可能是一種對國家、對民族負責任的表現。這也就是補票能成功的最根本原因。

　　補票成功也是符合我們科學發展觀的，因為金沙江的水電開發所得到的，決不是像評論中所采訪某些偽環保專家所說的商業利益。而是十足的國家利益、民族利益長遠利益和全人類的共同利益。

　　為什麼這樣說呢？因為，我國金沙江全流域規劃的12個梯級電站，裝機總容量可達7500多萬千瓦，年發電量近3500億千瓦時。加上金沙江開發後對下遊長江三峽等水電站的補償效益，整個金沙江水電開發後相當於每年能給國家提供近二億噸原煤，相應的環境效益每年可減少排放二氧化碳4億多噸、二氧化硫三百餘萬噸，少排放粉塵約四千餘萬噸，每年減少酸雨損失、人體健康損失和全球氣候變化的損失約數百億元。當我們的反壩組織和人士借著叫停金沙江違規整頓的機會，大肆炒作大壩可能會對某種瀕臨滅絕的魚類如何如何危險的同時，不要忘記，由於人類溫室氣體過量排放的威脅，世界上將有一半的物種會瀕臨滅絕。金沙江水電正是我們解決這一人類難題的答案之一。

　　除了能源的方麵的作用，金沙江開發對於我國下遊的防洪、水資源、環境效益也是無可替代的。金沙江水電的建設將大大減少三峽水庫的泥沙入庫量，提高三峽的使用壽命和效益；金沙江流域規劃的各級水電站，總庫容可達800多億，建成後不僅可以大大提高長江的中下遊防洪能力，而且還可以調節長江的水資源時空分布，為南水北調工程以及雲南昆明等城市增加水資源保證。

　　總之，筆者認為金沙江水電的實際生態環境作用遠遠比任何政府部門的權威更重要，因此，對於符合國家發展規劃的水電項目，一定會補票成功應該是不容置疑的結果。因為這種金沙江水電的這種程序上的違規的根本原因，決不是水電項目本身的環境有問題，而是我們的管理體製上還存在著某些漏洞。之所以能補票成功，恰恰說明我們的政府具有不斷的自我糾錯能力，說明我們的國家始終是要堅持全麵、協調可持續的科學發展方向的。這也是我們的國家、我們的民族、甚至是我們整個人類的希望所在。


　　附原文：電力企業打“擦邊球” 為何補票永遠能成功？

　　2009年06月24日 來源：《中國環境報》

　　6月11日，環境保護部決定暫停審批金沙江中遊水電開發項目、華能集團和華電集團(除新能源及汙染防治項目外)建設項目、山東省鋼鐵行業建設項目環境影響評價，以遏製環境違法行為，在保持經濟增長的同時，促進結構調整和發展方式轉變，增強發展的協調性和可持續性。此次限批涉及的企業包括華能、華電兩大電力集團，以及山東日照鋼鐵控股集團有限公司和濰坊鋼鐵有限公司。

　　事實上，電力巨頭遭遇限批已經不是第一次了。記者隨後電話聯係了兩大電力集團的相關負責人，希望能了解更多的情況。

企業承認違規了

　　華能集團新聞處負責人在電話中向記者表示，華能集團已經在當天召開緊急會議，決定全麵配合環境保護部的建議進行整改，其被點名的兩個項目均已經停工。華電集團也表示，魯地拉水電站已經停工。

　　據介紹，發改委批準企業進行相關項目前期工作的批文在電力業界俗稱“路條”。企業獲得“路條”後，可以進行前期施工準備工作，如三通一平(水通、電通、路通和場地平整)等。但項目還需要通過環保部門的環評，經發改委最終核準才能正式開工。長期關注金沙江中遊水電開發項目的公眾與環境研究中心主任馬軍告訴記者:“現在很多企業都在打‘擦邊球’，在前期施工階段就開始進行截流、開鑿導流洞等工作，已經遠遠超出了前期準備的範疇。”

　　華電集團也承認，雖然魯地拉項目已取得“路條”，環評也做了大量工作，但在未通過環評審批的情況下截流，事實上已形成了違規。對此，有媒體在報道中引述業內人士的話說，多年來電力企業的項目一直是按照以前的老規矩，先開工，同時做其他相關工作。

　　中信證券的分析人士認為，此次限批相當嚴厲，但因兩大集團多數在建項目已經取得審核，因此對於集團的在建項目影響不大，主要影響後續審批項目，這將促使電力企業加快調整。

為何選擇鋌而走險？

　　在被限批後，兩大電力集團都在第一時間表示會認真、迅速地進行整改，而對於造成違規的原因，都不願多談。

　　馬軍告訴記者:“188體育官網app 具有特殊性，進行截流施工必須在枯水期進行，一旦錯過就是大半年的時間，會給投資方造成很大損失。”另一方麵，在188體育官網app 中，這種“先上車後補票”的情況一直存在，而且之前這些項目都一定能夠補到票。這也讓很多項目在建設中選擇了鋌而走險。

　　馬軍在金沙江中遊進行考察時發現，很多項目的前期施工已經對環境造成了很大破壞。比如，廢渣隨意堆放，甚至被衝進江裏。他說:“任何商業利益都不應威脅生態環境的安全，更不能藐視法律的尊嚴。”

　　金沙江是世界上少有的水能富集的河流。金沙江流經地區，天然落差達到5100米，水能資源理論蘊藏量4000多萬千瓦，約占全國的17％。同時，金沙江對生物多樣性的保護也具有重要意義。

　　由中國科學院、世界自然基金會和國家開發銀行聯合組織編撰的《長江保護與發展報告2009》認為，在梯級開發的淹沒區，由於環境條件發生變化，由流水變成緩流甚至靜水，原來許多喜急流生活的魚類，將因不適應環境而消失。此外，多座水庫的影響會產生疊加效應，使得水溫的變化幅度變大，對魚類的影響也更嚴重。

　　對此，馬軍說:“我們已經多次論證，有關部門采取的生態補救措施效果有限。我們希望在進行水資源開發的時候，要注重幹流與支流的協調，在幹流上建設了工程項目，對相應的支流應該有所放棄，給魚類的生存留下空間。”同時，他認為，國家相關部門要采取更加嚴厲的措施，不能讓“先上車者”永遠都能補上票，這才是解決問題的關鍵。（劉秀鳳）