圖為托口水電站移民協調指揮部

　　胡學萃/攝

　　編者按

　　4月22日，本報推出托口移民問題調查《托口十年》，該報道在行業內引發廣泛關注，尤其是在托口水電站當地引發了強烈反響。

　　本報記者獲悉，托口水電站移民搬遷問題已經進入緊要關頭，各方神經緊繃。但迄今為止，托口水電站業主五淩電力以及湖南省移民局沒有就托口水電站移民相關問題給予回應。湖南省移民局相關人士也曾以“這些問題不是移民局能說了算的，移民局隻是辦事機構。”向記者解釋了不能接受采訪的原因。

　　移民問題號稱“天下第一難事”，本文試圖從土地補償、電價稅收等方麵探討移民問題的現實難度並給予一些適當建議，以期能拋磚引玉、引發更多思考，共同為“和諧移民”建言獻策。

　　就在本報記者報道《托口十年——托口水電站移民調查》之後，不斷有消息傳來，托口水電站所在的洪江市政府麵對這座建設十年（從2003年10月20日封庫令下達算起，托口水電站獲國家發改委核準是在2008年4月）還不能下閘蓄水的水電站移民采取了更為激進的做法：5月21日，洪江市公安局的一則《通告》貼在了還未揭掉商標的卷閘門上，當中措辭：“為確保托口電站庫區社會穩定，構建良好的投資環境和建設環境，按照洪江市委、市政府的統一部署，根據《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國集會遊行示威法》等法律法規，洪江市公安局決定，自即日起在托口電站庫區開展嚴厲打擊破壞建設發展環境違法犯罪行為專項行動。”其中，第一條，就明確了要“嚴厲打擊以各種理由阻工擾工、封門堵路等違法犯罪行為。”

　　就在這則《通告》發布的前後一個星期的時間裏，洪江市已經陸續逮捕了6名托口百姓，記者采訪過的蒲正英老人也在其中。

　　都說移民是“天下第一難事”，以至於如今無論是城市舊城改造帶來的征地拆遷，還是水利水電工程建設產生的征地移民，幾乎都能見到各種或大或小的群體性事件。一位受訪者曾向記者表示，“水庫移民搬遷安置，不發生群體性事件幾乎是不正常的。”

　　從中央到地方，領導人幾乎都三令五申：要和諧搬遷，充分考慮移民的訴求，等等。難道現實情況，非如此不可嗎？

　　我們來看幾個關鍵問題：

　　首先，移民安置最首要的問題無不與土地有關。由於水電工程多在高山峽穀地區，普遍麵臨人多地少的局麵，大多數地方人地矛盾突出，不具備後靠安置的條件。但是實際操作過程中，往往還是少不了要“以土安置”或者“有土安置”，絕大多數群體性事件都是為土地問題而來。以當今的城鎮化建設速度來看，農村居民呈現“中間空空，兩頭冒尖”的態勢：青壯年外出務工、留下的都是老人和兒童。這就延伸出一個問題：既然土地客觀條件不具備、從現實情況看又沒有非如此不可的必要，那麼“有土安置”能不能取消？從雲南省倡導的“16118移民補償安置方式”來看，這個“有土安置”將來完全是可以取消的，隻不過當下時機還不成熟而已。

　　因為，移民安置包括前期搬遷和後期扶持兩大內容，這是一個漫長的過程。然而，如今在教育、醫療、養老等社會保障製度不夠健全的情勢下，“有土安置”能保障一部分移民生活來源。但從長遠看，隨著城鎮化的推進，如何因地製宜優化當地產業結構，以此為依托促進地區經濟社會發展，則是更為重要的課題。

　　然而，令人不容樂觀的是，如今由於國家沒有出台明確的考核和獎懲機製，加之移民涉及設計部門、投資主管部門、業主、地方省市縣鄉戶，牽涉機構多、戰線長，幹部“五年一換”，他們想得更多的是“隻要在我任期內不出亂子就好”，哪裏管那麼多“以後會怎樣”的問題呢？

　　無論將來是否取消“有土安置”，隨之而來的第二個重要方麵，就是如何對失地農民進行補償。關於補償標準，大概也隻有《土地管理法》和471號令這兩個章可以循：《土地管理法》中，對於土地補償和安置補助分別界定了“按照被征收前三年平均畝產值”4倍到10倍不等給予補償；471號令則掐死了就是16倍。

　　但記者在走訪中發現，許多工程實際操作早已經超出了16倍這個範圍。因為水電站所在的貧困或不發達地區，地方政府發展願望尤其迫切，因此在項目經濟性和地方發展二者之間衡量時，由於水電站大多為央企投資且競爭激烈、水電資源的日益稀缺等因素，投資方還是會盡量考慮地方發展訴求。但是，這個補償倍數到底多少為合法、合理、合情？各方恐怕為此沒少費腦筋。

　　對地方政府來說，於公於私，當然是倍數越高越好，對老百姓也有利。但對投資方來說，當移民成本占據工程成本超過一半時，項目要賺錢基本上就很困難了。

　　筆者認為，對於補償標準問題，應當根據工程的規模結合當地實際來定。以托口水電站這樣的省重點工程為例，應當由省級人民政府出麵牽頭負責來定，而不是下放給洪江市人民政府。在定補償標準時，先拿出前三年平均畝產值數據，再以“前期對地不對人”、“後期對人不對地”的原則開展工作。

　　“前期對地不對人”，也就是在關於搬遷安置階段的土地補償和安置補助的計算上，都以占有土地的多少作為基本準則開展工作，這一點就是業內所說的“按人頭補還是按地頭補”，實踐已經充分證明了“按地頭補”的優勢和可操作性（本報2011年4月18日《“3·25移民事件背後”》已就此問題作過討論）；在後期扶持方麵，除了加大庫區產業扶持以及各種幫扶或優惠政策之外，還要針對每個移民，落實包括“養老、醫療、教育”等在內的社會保障製度，以解決後顧之憂。針對工商業者的補償問題，本文暫不予討論。

　　然而，現如今國家對於安置補助還沒有明確界定。在此現實情況下，可以考慮將安置補助分為兩個階段處理：第一個階段在移民遷居過程中，以建設期誤工補貼、建房補助和建房獎勵等形式體現；第二個階段是在遷居之後，以社會保障來體現。

　　無論是土地補償和安置補助，還是後期產業扶持和地方發展訴求，都是一筆巨額的開支，錢從哪裏支？企業能否承擔得了？於是有人提出從電價裏走。然而，在如今的電價體製機製下怎麼走？走多少合適？電價真的能一勞永逸解決移民問題嗎？還需要配套做哪些工作或者具備哪些條件才較為可行？

　　在如今電價由發改委核準、電網壟斷輸配電領域的現實條件下，簡單地將移民成本加入電價成本中，顯然是不可行的。水電站不比火電站，因建設指標的千差萬別，注定是“非標配”產品，不可能給出一個標杆電價。同時，由於多年的市場競爭，188體育官網app 領域市場已經形成。基於以上兩點，水電電價應該放開走市場化路線，同時推動“輸配分開”和直供電，輸電領域承擔公益職能收取給定的過網費，發電端和配電端充分競爭。在此基礎上，水電業主和資源所在地政府才能針對項目可行性展開談判：投資業主能夠根據市場形勢計算出投資回報比；資源所在地政府則為地方發展考慮“不得不”選擇開出一些優惠條件甚至真正幫助企業做好移民工作來吸引投資方前來開發，而不是如今“高成本高電價”模式下借移民問題“吃大戶”、“開門招商、關門打狗”。

　　如此一來，水電開發才能真正實現多方共贏，水電作為清潔可再生能源的優越性才能得到充分體現，加上國家出台針對清潔可再生能源的激勵政策，移民資金問題才能得到有效解決。

　　如今的現實，有些地方政府是默許甚至巴不得移民鬧事的，因為隻要移民一鬧，他們就有了向業主索取的理由。因此，地方政府在移民問題上往往采取“能拖則拖”或者“先拖後卡”的方式，因為擔心著急的是投資方並不是他們。但是，往往在上級行政命令下達之後，他們才慌了手腳，於是乎建設過程中多年積累的矛盾一觸即發，類似托口水電站“10·24群體性事件”和雲南綏江向家壩水電站“3·25群體性事件”就不可避免，這就是前述受訪對象為何對“群體性事件”見怪不怪的原因之所在了。

　　除此之外，水電稅收在中央與地方之間的分配，也成為了決定移民工作是否得力的重要因素之一。眼下可操作的是，應該探討水電稅收在中央、省級與所在地政府之間的合理分配機製，在充分調動地方移民工作積極性的同時，又能帶動貧困和欠發達地區經濟社會發展，這同樣也是一個艱難的利益博弈過程。

　　綜上所述，水電移民難，難在改革沒有到位、難在非市場化的電價形成機製、難在這種機製下的行政慣性與惰性、難在政績考核沒有明確的賞罰與監督、難在中央與地方以及資源所在地的分稅機製、難在政府到底是應該扮演何種角色（是一方資源的經營者還是一方事務的服務員）……