“十二五”規劃要求，我國要在做好生態保護的前提下積極發展水電。《辦法》的發布實施，意味著188體育官網app 項目的環境影響審批的前置條件是其所在流域開發規劃環評通過審查，這將極大地推動我國水電開發的健康有序發展。


和誰對話？


陳凱麒，1958年出生，漢族，浙江上虞人，中共黨員，碩士，研究員，博士生導師。畢業於河海大學(原南京華東水利學院)水文水資源專業，後在浙江大學流體力學專業攻讀碩士學位。曾任中國水利水電科學研究院電力環境評價研究中心副主任、水利部水質監測評價中心副主任、中國水利水電科學研究院水環境研究所副所長。2004年12月任國家環境保護總局環境工程評估中心副總工程師。


為什麼對話？


國家發展改革委、環境保護部日前聯合發出通知，印發實施《河流水電規劃報告及規劃環境影響報告書審查暫行辦法》。我們想知道，這一文件的出台和實施具有哪些重要意義？我國水電開發環評現狀如何？如何才能減少水電開發帶來的環境影響？




點擊一
焦點關注 《辦法》出台的意義

關鍵思路 徹底解決“宏微倒掛”機製問題


　　記者:國家發展改革委、環境保護部日前發布實施了《河流水電規劃報告及規劃環境影響報告書審查暫行辦法》(簡稱《辦法》)。據您了解，在此文件出台之前，我國對河流水電開發規劃環評的審查是否有嚴格的規定？



　　陳凱麒:在《辦法》出台之前，我國規定了河流水電開發需要製定規劃，同時《中華人民共和國環境影響評價法》要求對規劃進行環境影響評價並頒布了實施條例。而對於河流水電開發規劃環評審查，我國在《辦法》出台前沒有專門的文件加以限製和規定，更沒有開展過相關工作。


　　近年來，我國水電開發迅猛發展。但由於曆史原因和認知水平限製，水電開發往往隻立足於水能利用，強調發電、防洪、航運和灌溉，追求經濟、社會效益最大化，而忽視了對流域的生態環境影響和整體發展。這樣，就造成了水電規劃布局不盡合理，生態保護讓位於水電開發，幹、支流開發缺乏統籌考慮，大小水電站“遍地開花”等無序開發現象。


　　開展流域水電規劃環境影響評價，可以從流域角度分析水電規劃對相關區域、流域生態係統的整體影響，進一步優化幹流水電開發規劃，統籌幹、支流開發與保護，最大程度地保護生態環境，因此非常必要。而規範流域水電開發規劃環評的審查工作，是水電開發規劃環評發揮應有作用的重要保障。


　　國家發展改革委、環境保護部聯合發布的《辦法》，將規劃與規劃環評放到同一層次和高度，是環保部門和綜合部門在理念和行動上的協調統一，具有標誌性、裏程碑式的意義。新的認識高度和管理要求，對形成全國水電開發與保護“雙贏”局麵、形成係統的管理辦法，落實“生態優先、統籌考慮、適度開發、確保底線”的水電規劃環評原則，具有重大意義。


　　記者:發布實施《辦法》，將對今後的河流水電開發環評工作帶來哪些重要變化？


　　陳凱麒:《辦法》的發布實施，將徹底解決長期困擾我們工作的“宏微倒掛”機製問題。

　《辦法》的發布實施，將徹底解決長期困擾我們工作的“宏微倒掛”機製問題。

　　之前，我國沒有相關的政策和文件明確流域水電開發規劃是由哪個層級進行審查，很多流域的綜合規劃和開發規劃都是由省級政府批準的，包括瀾滄江、大渡河等一些大江大河。而具體到水電開發項目卻是由國家層麵來審查的，這樣的管理機製勢必產生諸多問題。


　　其實，很多問題是要在規劃層麵解決的，特別是環境保護方麵的問題，如棲息地的保護、自然保護區的避讓等，這些都是在項目環評審查中解決不了的問題。現實中往往是流域的水電開發規劃已經批複，在項目審查時又遇到了環境保護方麵的問題，因此造成了這樣或那樣的矛盾。


　　“十二五”規劃要求，我國要在做好生態保護的前提下積極發展水電。《辦法》的發布實施，意味著188體育官網app 項目的環境影響審批的前置條件是其所在流域開發規劃環評通過審查，這將極大地推動我國水電開發的健康有序發展。


　　記者:《辦法》對於河流水電開發規劃環評審查有哪些重要規定？


　　陳凱麒:《辦法》第九條提出，環境保護部會同國家發展改革委召集有關部門代表和專家組成審查小組，對國家主要河流(河段)水電規劃環境影響報告書進行審查，提出書麵審查意見。這是首次以國家發展改革委、環境保護部聯合發文的形式，明確了某一個行業專項規劃環評的審查形式；是對《規劃環境影響評價條例》中“省級以上人民政府有關部門審批的專項規劃，其環境影響報告書的審查辦法，由國務院環境保護主管部門會同國務院有關部門製定”這一規定的細化和明確；是能源、水利、交通等明確要求開展規劃環評的10個行業中的第一個，具有示範效應和重要意義，是規劃環評工作的又一重大進步。


　　第十條提出，審查小組的專家從環境保護部依法設立的環境影響評價審查專家庫內的相關專業、行業專家名單中隨機抽取，應當包括環境影響評價、水文水資源、水環境、生態、生物多樣性、地質環境、規劃等方麵的專家。審查小組中的專家人數不少於審查小組總人數的二分之一。《辦法》確定了審查專家的構成(行業和專家庫)，更具有科學性和專業性，為科學決策提供有力支撐。


　　第十一條提出，“從社會、經濟和環境可持續發展的角度對水電規劃的合理性、可行性的總體評價與優化調整建議，及方案實施建議”。《辦法》要求審查意見要有優化調整建議和方案實施建議等具體內容，避免規劃審查形式化。


　　在第五章“罰則”中，對負責水電規劃編製管理的單位、負責組織開展水電規劃審查的單位有了紀律約束，並對專家審查工作的紀律有了明確要求。這比以前的相關規定更嚴格、更細化。



點擊二
　　焦點關注 水電開發環評

關鍵思路 堅持“生態優先、統籌考慮、適度開發、確保底線”十六字原則



　　記者:我國對河流水電開發規劃環評從何時開始起步？目前已經開展了哪些水電開發的規劃環評？通過規劃環評，發現了哪些問題？做出了哪些調整和改變？


　　陳凱麒:2003年9月1日實施的《中華人民共和國環境影響評價法》首次規定，要對流域的建設、開發利用規劃組織進行環境影響評價，並對規劃環境影響評價的適用範圍、評價內容和工作程序，以及法律責任做出了相關規定。但真正落實到具體工作中，水電開發規劃環評仍是困難重重。


　　為推動規劃環評有效實施，促進水電開發健康有序發展，在環境保護部和相關部門的嚴格要求和積極推動下，近年來，瀾滄江中下遊、大渡河幹流、金沙江中遊、金沙江上遊等主要河流(河段)已陸續開展了水電開發的規劃環評工作。


　　流域水電規劃環評對流域的水電開發起到了很好的指導作用，對梯級布局、裝機規模和開發方式進行了優化，從源頭上盡可能減緩了生態影響的程度和範圍。如通過瀾滄江中下遊水電開發規劃環評，取消了影響魚類洄遊的猛鬆梯級，建設了瀾滄江中下遊魚類保護區。同樣，通過大渡河幹流水電規劃環評的優化調整，減少了淹沒人口8.5萬人、減少淹沒耕地2.8萬畝。


　　記者:2006年6月對龍開口水電站和魯迪拉水電站兩個項目叫停，2011年7月暫停審批金沙江中遊水電開發項目，環境保護部這兩次對水電項目的“環評風暴”，反映的都是水電開發項目環評問題。請問，水電開發規劃環評的進一步實施，是否會對水電開發的項目環評有所推動？


　　陳凱麒:今年10月，國務院發布了《國務院關於加強環境保護重點工作的意見》，要求“嚴格執行環境影響評價製度。凡依法應當進行環境影響評價的重點流域、區域開發和行業發展規劃以及建設項目，必須嚴格履行環境影響評價程序”。同時要求，“建立健全規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價的聯動機製”。


　　2010年11月，環境保護部副部長吳曉青在部分省(自治區)水電開發環境保護工作座談會上提出了“生態優先、統籌考慮、適度開發、確保底線”的十六字方針，作為環境保護部“十二五”水電發展的原則和要求，強調水電開發必須堅持生態優先。其中，“生態優先”就是要做到“三優先”:一是開發理念上要做到生態保護優先，學習世界各國在188體育官網app 生態環境管理方麵的成功經驗，如“綠色水電”認證製度、“低影響水壩”評估等；二是在製定開發規劃時做到生態優先，水電開發規劃環評要按照生態優先的原則，論證水電規劃擬定的開發強度、開發方式、開發時序的環境合理性，提出規劃的優化調整方案以及生態保護對策措施，要保留必要的生態空間，避讓重要的生態敏感區，以規劃環評為龍頭把好流域水電開發生態保護的關口；三是在決策過程中體現生態優先。對流域幹支流開發與保護統籌考慮不夠的不開發，對流域生態係統影響較大的不開發，對生態環保措施不落實的不開發，對生態環境保護資金投入不足的不開發。要確保生態流量、生態措施和生態資金得到充分保障，幹流水生生態係統功能和結構基本穩定，河流健康得到整體維護。


　　水電開發規劃環評作為水電開發項目環評的前置條件，其進一步實施必然推動並指導水電開發的項目環評。



點擊三
　　焦點關注 如何減少水電開發對環境的影響
　　關鍵思路 當務之急是要製定流域的生態保護規劃


　　記者:“十二五”時期，我國要在做好生態保護和移民安置的前提下積極發展水電。請問，我國目前水電開發現狀如何？當前我國水電開發主要存在哪些問題？規劃環評的有效實施將會解決哪些問題？


　　陳凱麒:水能資源是大自然賦予人類的恩惠。與煤炭和石油等能源相比較，水能資源不僅在應用中更清潔，而且是不斷持續的財富。我國水能資源豐富，技術可開發總量居世界首位。截至2010年8月，我國已建水電站裝機2.1億千瓦，裝機容量居世界第一，預計到2020年將超過3億千瓦。


　　近年來，伴隨著技術進步和經濟發展，我國水電開發實現了“快”，但卻不夠“好”，過分強調水能資源的開發與利用，而對生態保護未能給予優先考慮，保護讓位於開發。一些流域水電開發過於強調水能的充分利用，天然河段保留不夠；一些珍稀瀕危物種的棲息環境遭到嚴重破壞，忽視生態環境的保護，生態保護空間一再被壓縮；一些河流水能資源開發規劃未能從全流域生態保護的角度出發，來協調幹、支流開發與保護的關係，協調發電、生態、生產、生活等用水需求……“重開發、輕保護”，“保護趕不上開發”等現象還不同程度地存在，並由此帶來了較多的生態環境問題。


　　“十二五”時期，我國水電新開工1億千瓦，年開發強度達兩千萬千瓦。我國水能資源主要集中在西南地區，而這些地區又是生物多樣性最豐富、生態保護壓力最大、生態環境相對脆弱的地區。如何促進水電又好又快發展，是當前麵臨的主要問題。


　　2000年以來，國家和地方政府頒發了一係列環境保護法律法規及相關規定，包括規劃環評、項目前期“三通一平”環評、項目主體工程環評、環境監理、環保竣工驗收及環境保護“三同時”等管理製度，對做好水電開發生態保護工作起到了非常重要的作用。通過環評管理，主要流域水電梯級布局、裝機規模和開發方式得到優化，水電開發各項生態保護措施不斷加強，水電環保管理工作逐步深入。


　　但同時我們發現，由於我國水電規劃環評基礎工作薄弱，水電規劃環評技術水平與水電快速開發的狀況極不適應，目前已開展的流域生態調查和規劃環評成果難以滿足水電規劃的環境保護要求。


　　此次國家發展改革委和環境保護部聯合發布《辦法》，將有效解決長期困擾水電環評的“宏微倒掛”問題，促使水電開發規劃環評工作更好地遵循“生態優先、統籌考慮、適度開發、確保底線”原則。


　　有人認為水電開發和環境保護是對立的，我不同意這種觀點。從國家能源開發角度來看，水電作為可持續能源是要積極發展的。而環境保護工作目的就是為了促進水電健康有序發展，在開發中保護，在保護中開發，更要以開發促進保護，實現188體育官網app 與環境保護的共贏。


　　記者:為了解決水電開發可能帶來的諸多問題，在對水電開發實施規劃環評之外，還應該解決哪些問題？


　　陳凱麒:我認為當務之急是要製定流域的生態保護規劃。在我國，早期的水電規劃多以水能資源的充分利用和經濟效益最大化為前提，這樣的水電開發規劃難以體現流域生態保護要求。當前，流域生態保護規劃的製訂在我國仍屬空白。因此，必須盡早落實流域生態規劃的製定，並以此規劃指導水電開發規劃。


　　與現有的區域生態保護規劃、生態功能區規劃、主體功能區規劃不同，流域生態保護規劃是狹義的，主要是指水域裏的水生生物和魚類的棲息地、產卵場和覓食處，沿岸淹沒範圍內的土地、聚集的動物，以及生物多樣性等狀況。


　　在進行水電開發之前，除了需要具備水能資源、地質情況以及水文資料之外，還應該掌握魚類棲息地、洄遊路線、產卵場、生命史等與生態保護相關的完整資料。以魚類為例，其種類複雜多樣，產卵的情況更不相同。有的魚卵附著在水草上，有的停留在石縫裏，還有的在水流中漂浮。那麼，水流的速度多少魚卵才能保持漂浮狀態？從魚卵到形成魚苗、到具備遊泳能力，需要多少流程、多少時間？這些生態保護方麵的資料也應該掌握。


　　目前，為了滿足規劃環評和項目環評的需要，水電開發規劃編製單位或項目建設單位通常會提交相關區域的生態保護情況調查資料。但這樣的資料通常不夠完整、係統，更缺乏科學性，即使花費了大量的人力、物力。


　　綜上所述，流域生態保護規劃製定工作必須盡快展開。隻有製定完善的流域生態保護規劃，規劃環境影響評價方可明確水電開發涉及區域珍稀生物保護狀況和價值，明確和統籌提出規劃河段上、下遊和流域幹、支流的生態保護規劃方案，提出明確的保護範圍和工程影響替代生境的保護區。流域生態保護規劃，無疑是落實“生態優先、統籌考慮、適度開發、確保底線”的基礎工作。


　　記者:國外的綠色水電等經驗在我國是否具有推廣價值？如果值得推廣，當前急需解決哪些問題？


　　陳凱麒:上世紀60年代以來，一些國家從社會發展和環境保護兼顧的角度，提出了許多水電工程建設管理的新理念、新觀點、新舉措，如綠色水電、綠色大壩等理念，逐漸為人們所接受。


　　瑞士的綠色水電認證和美國的低影響水電認證，是為降低水電工程的負麵影響而提出的解決方案，是目前188金寶搏官網注冊賬號 環境認證體係中比較典型的代表。其核心內容是確立對水電工程的生態環境保護狀況進行評估的技術標準。通過建立客觀、科學、公正的生態環境認證標準和市場激勵機製，鼓勵水電站運行企業采取有效措施，最大限度地減少水庫大壩對生態環境的不利影響。


　　綠色水電認證和低影響水電認證，對加強我國188體育官網app 環境管理有一定的參考價值。我國目前急需轉變理念與認識，完善法律法規機製，進而實現技術創新，形成國際優勢。