摘要：山西省水資源匱乏,而且呈逐年減少的態勢。過渡開采和不合理利用使山西水資源形勢更加嚴峻。本文從山西水資源概況及其特點出發，分析了山西水資源保護方麵存在的主要問題，提出了加強山西水資源保護的法律建議。


關鍵詞：水資源　水資源管理　法律對策


山西作為全國的能源重化工基地,其建設與發展長期受到“富煤貧水”不平衡性的困擾。特別是進入90年代以來,隨著改革開放的深入和經濟建設速度的加快,水資源的匱乏已成為能源基地建設中一個突出的製約因素。因此,如何科學合理地開發利用山西境內有限的水資源,使其獲得最大的經濟社會和環境效益,實現能源基地建設的可持續協調發展,就成為需要我們認真研究和探索的一個重要課題。


一、山西水資源現狀及其存在的問題


（一）山西水資源現狀


水資源是指可以更新補充，可供永續開發利用和可能被利用的水源，這種水源應當具有足夠的數量和可利用的質量，並在某一地點為滿足某種用途而能夠得以利用。我國《水法》所指水資源是指地表水和地下水，即是指陸地水源。山西是全國水資源最貧乏的省份之一。全省水資源總量隻有142億立方米，在全國各省區中居倒數第二位，人均占有量不足全國的1/5，相當於世界人均占有水量的4.3%；畝均占有水量隻有全國的9.3%。


根據統計，山西全省陸地地表水，河川徑流量為114億立方米，與全國各省比較，僅比寧夏多一些。人均徑流量為466m3，隻占全國人均徑流量的 17.3%，大大低於世界人均徑流量。山西河流基本全屬外流水係，分屬於黃河、海河兩大水係。大體上向西、向南流的屬黃河水係，向東流的屬海河水係。河流大都發源於東西山地。地表徑流量的空間分布，受著降水的控製。年徑流量的地理分布與降水量的分布一樣具有明顯的水平地帶性，呈由東南向西北逐漸遞減的趨勢。地表徑流的時間分布極不均勻。汛期集中於6月～9月這3個月，水量占全年來水量的60%～80%；枯水期較長，達6個月之久，枯水期徑流量占全年的比重，由北向南遞減。山西省地下水資源為12146億立方米，相當山西省多年平均水資源總量的22.8％，但可采水資源隻占45%。山西地下水以岩溶水為主，這些地下水出露，形成一些有水資源價值的泉水，但多分布於盆地邊緣及省境四周。


山西省陸地地表水十分貧乏，主要特點是河流較多，但以季節性河流為主，故形成夏季排洪、旱季斷水的局麵，形成水資源豐枯懸殊，時空分布不均，此外，還有泥沙大，地表徑流與地下徑流轉換頻繁等特點。相對而言，地下水水質優良、水量穩定，是山西寶貴的水資源。


（二）山西水資源開發利用中存在的問題:


1．煤炭開采對水資源及水環境的破壞日趨嚴重


在過去長期的計劃經濟體製下,山西作為產煤大省,隻重視資源的開采,經營管理粗放,忽視了對水資源及生態環境的保護,從而導致了采煤對水資源及水環境的破壞日益加重。煤礦礦坑排水量逐年增加,大麵積疏幹了地下水,使有限的地下水資源量和可利用量不斷減少,加劇了水資源緊缺狀況。采煤排水局部改變了地下水的自然流場,破壞了地下水的動態平衡,使石炭係煤層底板下伏奧陶係岩溶水向上頂托補給,導致煤礦發生突水事故,采區水位下降,地麵井、泉、河水流量減少,甚至引起地麵裂縫、塌陷、滑坡、水土流失、水質汙染、生態環境惡化等一係列問題,對水環境和水資源的開發利用造成了明顯影響。據各地市調查報告初步統計,全省在煤礦開采範圍內,因地下水水位下降而引起井、泉水位下降甚至幹涸的有2426個；影響水利工程433處,其中水庫40座,水池提水站189個,輸水管道793890m。由於上述影響,導致1547個自然村的703671口人與99024頭大牲畜的飲用水源受到嚴重影響。另外,全省因采煤排水使6520ha土地裂縫,耕地受到破壞,水地變為旱地。有5693間房屋裂縫,安全受到影響,還有公路、高壓線路、煤礦鐵路專用線個別地段也受到不同程度影響。


2．過渡開采，導致地下水資源體係破壞


山西以產煤而聞名全國，但煤炭開采，破壞隔水層，疏幹地下水，地下水開采強度大，使地下水降落漏鬥範圍不斷擴大加深，造成對地下水資源的根本性破壞。如太原、運城、介休的地下水漏鬥範圍在擴大，大同、晉城、榆次、臨汾、侯馬新的漏鬥在形成。據《中國環境報》報道全省的水井因幹枯正以每年8%的速度減少。


山西重要的產業中除采煤之外，以發電、冶金、化工、建材為主的工業結構，在山西境內形成了若幹的用水大戶集中地區，其中有相當數量的用水大戶主要使用地下水，也導致了對地下水的過度開采。


3．廢汙水排放量增加


山西作為能源重化工基地，工業生產的汙水排放量已由1980年的5.5億噸增加到1999年的10.39億噸，占總用水量的1/5，工業廢水占到77.3%。經過不斷的治理，到2001年，全省廢水排放量下降為9.01億噸，但是汙染問題仍不容樂觀。全省河流水體汙染仍相當嚴重，河流監測斷麵水質劣於Ⅴ類水質標準的達到65.3%，基本失去了水體利用功能。在11座監測的大中型水庫中，8座水庫符合Ⅳ四類水質標準，其餘符合Ⅴ類水質標準或劣於Ⅴ類水質標準。城市地下水汙染狀況也很嚴重，2001年對太原、大同等八個城市的地下水質進行了監測，約占50.9%的水源井受到了不同程度的汙染。汙水的大量排放造成許多河段地表水及淺層地下水無法利用，部分地下水也遭汙染。值得注意的是，廢水的排放總量中，生活廢水的排放（5.90億噸）超過了工業廢水（3.11億噸）排放，對主要汙染物（COD、NH3-N）的生活排放也高於工業排放。


無節製地排放汙水是水資源被汙染的主要原因，汙水80%以上未經處理直接排入水體，是水體的主要汙染源；產業結構不合理、經濟發展與環境保護不協調是造成水質惡化的重要因素，由於鄉鎮企業技術含量低，能耗高、汙染重，給鄉鎮環境特別是水環境造成了嚴重影響，以小造紙、小煉焦、小化肥等“十五小”對水環境的破壞尤為嚴重；用水量加大造成汙染型缺水，加劇了水資源緊缺；缺乏統一規劃和監督管理也是水汙染勢頭不能有效遏製的重要原因。


4．水資源開發利用技術落後


水資源的開發利用技術主要指開采、利用及節水技術,如不用或少用水的工藝,工業用水的循環和再利用,汙水再生利用,以及節水設施、設備等。山西是一個老工業基地,全省的工業節水技術及城市供用水設備普遍落後,有的已陳舊老化。如一些城市的供水管網仍為日本侵華時期建成,漏失率達40%以上;工業用水的重複利用率仍較低,冷卻水多為一次性排放,浪費嚴重。汙水的重複利用和中水回用仍處於起步階段。以太原市為例,目前全市日排放汙水總量(工業廢水和生活汙水)為67萬m3,處理率為14.4%,回用率僅3.4%。目前全省的農業用水效率也很低,農業灌溉方式絕大多數仍為大水漫灌,有效利用率隻有40%~50%,也就是說有將近50%的用水量滲漏掉了。山西由於水資源開發利用技術落後,而且技改投資不足,舊設備工藝不能及時更新,新技術、新設備無法引進,造成了水資源的極大浪費和低效使用。


5．水資源管理混亂


水資源管理體製是關於水資源管理中的組織結構、職責劃分和管理製度的總稱，是規定中央、地方、部門、企業在水資源保護方麵的管理範圍、權限職責、利益及其相互關係的準則，其核心是管理機構的設置、各管理機構職權的分配及各機構間的相互協調。水資源管理的內容，包括：對水資源的開發、利用、治理、配置、節約、保護等的管理。這也是當前所說的以可持續發展為指導，對水資源、水環境綜合體進行整體性綜合規劃和配置管理的“資源水利”的內涵。


水資源是一個複雜而又統一的自然係統,它包含有大氣水、地表水、地下水等各具特點又互相聯係的子係統。因此,水資源的管理也是一個龐大複雜的係統工程,應實行全過程、全方位的跟蹤管理,即從水資源的勘測、評價、開發、利用、保護到汙水處理資源化及人工調蓄等各個環節都要管起來,並要充分考慮自然和社會的各種因素,采用技術、經濟、行政、教育和法律等綜合管理手段。然而,目前山西的水資源管理仍屬於經驗管理與粗放管理,缺乏科學性。表現在:第一，山西水資源的管理保護機構存在多“龍”管水、治水的局麵，無法協調一致，影響水資源的統一管理，造成了人為對水資源整體的分割、開源與節流的分割。這種情況已嚴重製約水資源的綜合開發、合理配置、高效利用、有效保護和科學管理，導致人為不合理的水事活動，增加地區間的水事糾紛，甚至對水資源可持續利用帶來負麵影響。第二，水價政策定價原則極不合理，水費標準背離市場價值，主要表現在農業按供水成本收費，其成本不包括農民投勞折資形成的固定資產折舊，使得現行水費標準不到供水成本的一半，造成水費偏低。山西的水價問題還有就是引黃的水價和地下水的水價如何協調的問題,黃河水的引來由於成本高必然導致價高，而價高，工礦企業就硬肯自己打井抽取地下水也不願用引黃的高價水。第三,山西水權主體的不明確導致的水資源開發利用的過度和粗放，需要對水資源權屬製度重新調整，細化水資源所有權代表製度和使用權的內容。第四,水危機意識淡薄,法製尚不健全。由於思想教育力度不足,人們對寶貴的水資源並不十分重視和珍惜,各個用水環節人為造成的跑、冒、滴、漏等浪費水的現象仍很普遍和嚴重;水資源管理與保護的法律、法規尚不健全,現有的一些法規因缺乏合理性,在實際執行過程中也顯得軟弱無力,對一些人為造成的水資源浪費、汙染和破壞還不能真正繩之以法。


二、法律對策


對水資源的法律保護，應當具有完善的立法、統一的規劃、高效的行政管理體製及其嚴格地執法監督，以及加強宣傳教育，提高公民對水資源保護的法律意識。


（一）加強法製建設，進一步完善山西水資源保護地方立法，突出地方立法的地方特色


從目前來看，有必要依據國家關於水資源保護立法，根據黃河流域和海河流域水資源保護總體規劃，結合山西水資源的特征和山西境內各河流流域內經濟發展的要求，針對水資源保護方麵存在的突出問題，盡快完善相關的水資源保護等有關地方性法規規章，以有效地歇製住各流域水汙染勢頭、水土流失和對地下水資源的破壞，保證山西有限的水資源的可持續利用。


（二）在省級行政機關政府統一領導下，建立權威的流域監督管理機構，形成各部門和地區相互配合的水資源保護管理體製


依據我國《水法》規定，由國務院水行政管理部門負責全國水資源的統一管理工作，國務院其它有關部門按職責分工，協助進行水資源的管理工作。同時《水汙染防治法法》也對此做了相似的規定。根據水資源的特性及水資源保護管理的必要性，水資源保護流域監督管理機構，應發展為區域內對水資源進行統一保護和管理（包括水汙染的預防和治理）、開發利用的的權威性機構，改變目前由水行政主管部門對水資源的保護、開發和利用進行管理和環保部門對水汙染的預防和治理進行管理，即對水進行分割管理的狀況，實現對水資源和水環境的一體化保護管理、開發利用。


（三）創造良好的執法環境，加強行政執法隊伍建設，嚴格水資源保護管理的行政執法，強化執法法律責任


　　良好的執法環境是有關水資源保護的法律、法規、規章和標準得以貫徹執行的必要條件。同時，要加強水行政執法隊伍的素質的全麵建設，要特別強調水行政執法人員對水資源、水資源管理保護、水行政執法專業技術知識的了解，還要嚴格水資源保護管理的行政執法；強化行政執法責任，實行內部責任製，將工作業績和考核掛鉤；對執法不嚴，怠於執法，濫用行政執法權等對水資源保護不力的行為要承擔相應的行政責任；後果嚴重還要承擔刑事責任。


（四）加強宣傳教育，提高公民的水資源保護的法律意識


　　長期以來，水價低廉，取水許可和取水許可執法不嚴的現實，使山西人並未形成對水資源保護的正確認識。因此，要大力加強宣傳教育，更新觀念，提高公民對保護水資源重要性的認識，還要采用經濟和法律的手段，增強公民節約用水、保護水資源的意識，把節約用水、保護水資源提高到公民的法律義務的高度來認識。


現行山西的水資源立法對防治水汙染，保護水環境及提高水資源利用效率起到了一定作用。但，麵對山西水資源日益短缺、水汙染日益嚴重的現狀，應按照新修訂的《水法》的規定，對現行的山西地方法規和規章進行整理、彙編、以便加強地方立法工作，盡快修改和完善山西水資源法律製度。


Lawful Suggestions for Development& Utilization of Water Resources in Shanxi Province


　　Abstract: Shanxi Province is deficient in water resources which has been lessening year
after year. The excessive exploit and unreasonable use makes the situation more severe.
According to the general situation of Shanxi Province’s water resources, the article
analyzes the main problems, and puts forward the lawful suggestions.
Key words: water resources; management of water resources; lawful suggestions


參考文獻：

① 袁弘任、吳國平等編著《水資源保護極其立法》中國水利水電出版社2002年版
② 山西省環境保護局《2001年山西省環境狀況公報》
③ 胡早《山西將缺水50億立方米》，《中國環境報》2001年10月9日


作者簡介：趙蕊，單位：山西財經大學。 作者：趙蕊