水資源戰略管理對於中國的社會穩定、經濟繁榮、糧食安全、以及長期持續發展有著至關重要的影響。盡管華北地區的人口達5.38億，其糧食產量占全國的四分之一，農產品產量占全國的二分之一，但是卻依然十分貧困，是世界水資源最為匱乏的十大地區之一。而由於地上及地下水資源受到嚴重汙染，更進一步加劇了當地的缺水狀況。較之華北，華南人均擁有的淨水量雖然較多，就全國而言，情況依然不容樂觀。

中國的農民由於缺水而麵臨著灌溉難的問題，這不僅影響了糧食安全，也使社會的穩定，特別是北部地區的穩定受到了威脅。據估計，水源短缺使中國每年的經濟產出損失達4百億到6百億元（$58億到$88億）。持續的缺水以及不確定性挫傷了國內外企業的投資積極性。同時，水質低劣以及汙染嚴重使公眾健康受到了嚴重的威脅。據推測，2004年，中國有3億左右的人口缺少安全的飲用水。由於水汙染和水資源管理不當所導致的生物多樣性缺失及生態破壞更使目前的狀況雪上加霜。

要想解決中國日益嚴重的水資源短缺以及水源質量下降等問題，就必須製訂出全麵的戰略部署。該部署必須要能夠應對包括城市、工業、以及農業在內的所有用、排水 領域所麵臨的挑戰。針對農業部門，需要加強化肥、農藥、及除草劑的可持續使用，減少非點源汙染對水域的滲透。小規模農戶占絕大部分的零散部門所采用的低效灌溉技術同樣加劇了水資源短缺的問題。

市政部門及工業部門必須加強供水基礎設施方麵的持續投入，在水的收集、處理和輸送等環節的技術 和運營方麵必須取得明顯的進步。迄今為止，中國的汙染治理一直側重於整頓城市及工業用水中的問題。中國政府的資金投入及政治決心取得了顯著效果，同時也給新舉措的有效實施提供了機遇。

推進城市及工業用水基礎設施建設可以進一步增強政府投入的有效性，這樣不僅推進了該領域的發展，還為政府的關注重點向農業等其它領域的擴張提供了必要的機遇。最終，水利基建的快速發展不僅在水資源的有效管理中發揮著重要作用，而且還有助於中國的社會及經濟穩定。

中國從未忽視其日益嚴重的水資源危機。1988年，中國政府頒布了第一部《中華人民共和國水法》。隨後，又在2000年的“十五規劃”中對降低化學需氧量（COD）製訂了較高的目標。化學需氧量是衡量中國水源汙染程度的最主要的指標。COD是衡量水樣中懸浮性有機物數量的間接指標。有機物含量過高可以導致藻類大量繁殖，並且說明水中含有水生病原體。中國曾計劃到2005年將城市及工業汙水排放的COD水平消減10%。“十一五規劃”延承了這一目標，承諾到2010年底再將COD水平降低10%。

同時，中國還完善了大量與水質及水資源管理相關的法規，對汙水排放製訂了更加嚴格的標準，力爭降低汙水無處理排放比例，在2010年底，將城市汙水處理比例增加到70%。針對水資源短缺問題，政府計劃到2020年，將單位GDP水耗降低60%，並使缺水的北方城市的循環用水率達到20%。

所有這些數字和目標都說明了政府有著極大的政治決心。實現這些目標需要在現有資產的基礎上增加新的基礎設施和更先進的技術，從而實現更高標準的排放。此外，在運輸環節還需要先進的管理技術及設備從而提高其效率。

但是，“十五規劃”期間取得的進展極為有限。“十一五規劃”的引言部分清楚地寫道：“ ‘十五’環境保護計劃指標沒有全部實現。”2000年到2005年期間，中國聲稱其城市及工業化學需氧量減少了2.3%，未完成削減10%的控製目標。同樣，中國有超過四分之一的被監測地表水被評為不適合人類接觸或使用，62%無法達到最低的三級標準，而飲用水資源的建議標準為“二級”。

然而，官方早前宣布的這個本來就很有限的進步卻麵臨著最新統計數字的挑戰。今年二月份，國家公布了一項全國汙染情況調查，其規模與範圍都遠遠超過以前的政府研究報告。這份調查顯示，2007年工業及城市COD水平要比之前報告中的數據高出5.3%。因此，2000年到2005年期間的COD消減實際上不太可能是2.3%。

顯而易見，改善水質不能簡單地依靠基礎設施建設、設備升級、及提高效率等手段。“十五規劃”的政策目標未能完成表明中國其在快速發展的道路上還麵臨著巨大的挑戰。然而，在當前的五年計劃期間也出現了一些好的趨勢。用與“十五規劃”相似的方法對COD進行測量後發現，與“十五規劃”期間所公布的消減2.3%相 比，中國2007年的COD水平比2005年下降了6.6%。這一現象表明，“十五規劃”與“十一五規劃”間政策的不同開始對城市及工業汙水排放產生了影響。通過檢視兩個規劃期內政策的不同能夠為“十二五規劃”如何加速這一趨勢並加快基礎設施的發展提供借鑒。

水價由最終用戶承擔是水利基礎設施的建設和運營所麵臨的核心問題之一。為了讓人人有水可用，無論是居民用水、工業用水、還是農業用水，國家發展和改革委員會（NDRC）長期以來一直對全民用水提供補助並對水價進行管製。

然而，供水價格過低卻往往使公共事業部門及自來水公司的飲用水及廢水處理收入無法與資本支出相抵。據估計，2004 年，僅有40%的市政供水部門實現淨收益，這必將挫傷私營部門的投資積極性，從而使公共部門的投資壓力進一步增大。最終，還是會轉嫁到納稅人身上。從長遠的角度促進水利基礎設施的發展不能僅僅依靠政治決心。為了改善這一局麵，政府最近采取措施提高水價，從而改善公共事業部門的成本回收。

供水價格根據用途的不同而不同，工業用水價格要高於市政及居民用水。農業用水價格最低。定價差異的原因主要有兩個層麵。首先從經濟方麵考慮：工業廢水的處理成本要高於城市汙水。而農業灌溉用水在使用前後都不需要進行處理。其二，同時也是更為重要的原因就是從社會經濟學角度考量，獲得水源是一項基本權利。因此，讓人們用得起水仍然是製定居民用水價格時的核心因素。而對於農業部門而言，價格承受力是一個更加尖銳的問題。小規模農戶需要大量的灌溉用水。用水價格改革對他們的生活將產生直接的、巨大的影響，進而影響社會的穩定。

盡管存在這些限製，供水價格在過去十年裏仍然經曆了巨大的變化。天津工業用水價格在2000年到2004年期間幾乎翻了三番，從每立方米￥2（$0.29）增長到每立方米￥5.6（$0.82）。而在中國目前城市用水價格最高的北京，水價也在不斷地上漲，從1998年的每立方米￥0.3（$0.04）增長到目前的￥4（$0.59）。而去年則由於水資源短缺導致水價猛漲。而其它相對較小的城市也隨即跟風。中國東北部地區的哈爾濱最近則在公眾的反對聲中將居民用水價格漲至每立方米￥3.2（$0.47）

分級定價法根據用戶用水量的多少決定其所支付的價格。該方法有助於減輕對低收入階層的壓力。該舉措切實地抓住了市場預期，使供水價格不僅能夠抵補成本，而且還能夠產生合理的利潤空間，因此受到私營部門的熱烈歡迎。2007年，威立雅自來水有限公司斥資￥17億（$2.49億）與蘭州供水集團共同建立合資公司，這就意味著￥14億（$2.05億）的資產溢價。由威立雅及其它幾家企業共同承擔的高額溢價則充分地證明了私營部門對該領域的高度樂觀及強烈的興趣，而這都要歸功於價格改革。

基於政治考量，中國出台了一係列雄心勃勃法律法規，其汙水排放標準甚至可以與發達國家相比。相應地，技術水平、操作知識、以及管理水平等對於實現這些標準有著至關重要的影響。政府通過提高標準，並最終要求實現達標創造了對先進汙水處理技術的需求。而這又在某種程度上對中國的水資源發展提出了另一個挑戰。

標準提高連帶產生的需求必須得到滿足。然而，中國一貫的低水價以及基礎設施國有化政策使其無法在水處理工藝方麵取得領先地位，國內在這一領域更是一片空白。 至今，中國針對這一問題所采取的措施還是大力扶植當地企業，並積極保護他們免受國外競爭的壓力。尤其是中國還未加入世界貿易組織的《政府采購協議》，因此有權將外國公司擋在政府采購招標的大門之外。

盡管中國還沒有能力，尤其是在先進的水處理設備製造領域，完全替代國外供貨商，但是卻不斷努力設置限製並鼓勵國內創新。2006年，據建設部估計，行業內外資所占比例還不到10%。與此相反，外資企業在中國汽車市場的份額占到了40%。

這種保護策略主要是出於對國家安全的考慮。水資源對於中國的社會穩定、經濟增長、糧食安全、以及公共衛生起著至關重要的作用。水資源問題本身也是一個國家安 全問題。這就意味著中國如果依靠外國企業對其水利基礎設施進行運營或擴張就勢必會使其國家安全受到威脅。因此，中國扶植保護其本土企業就顯得尤為重要。目前為止，中國所采取的保護和鼓勵當地企業發展的舉措正是中國政府這種觀點的體現。

最近，隨著2009年11月國家自主創新產品認定項目的啟動，中國的這一政治主張進一步得到強化。該項目對擁有自主產權的產品進行認證。政府將在采購及工程承包中對認定企業予以傾斜。申報企業必須是中國企業， 其申報產品必須具有自主知識產權，且不受任何國外限製。這些規定使外國企業很難進入優選產品名錄，使本來就十分有限的機會變得更加渺茫。

外國企業隻有在符合一套複雜的合資企業規定的條件下才能參與中國的水利基礎設施發展，目的就是為了在限製國外控製的同時，最大限度地實現技術向當地企業的轉移。其中包括基礎設施特許權（BOT），公共私營合作製（PPP），以及一係列通常要求以中方為主的合資方式等。這一體係的目的就是在限製國外競爭的同時，迫使外國企業不得不幫助其國內競爭對手。

一直以來，側重於技術轉讓的策略取得了巨大的成功。2009年，日本東麗集團與中國藍星集團簽訂協議，共同組建合資公司，成立中國第一家水處理膜生產企業。膜技術是水及廢水處理、以及海水淡化技術中的關鍵組件。因此，雙方的這次裏程碑式的合作具有重大的意義。經過幾年持續的技術轉讓以及政府的優惠政策，在麵對那些試圖在中國市場上分一杯羹的國際企業時，國內企業的競爭力在逐漸增強。

國家安全考量與國外先進經驗與投資所帶來的收益之間應該形成一種動態的平衡。隨著水市場的出現，這兩個互相製約的因素之間的最佳平衡點將自然而然地發生變 化，從高度控製的保護主義過渡到競爭激烈的市場經濟。中國的汙水排放標準絲毫不遜於發達國家的水平。因此，中國必須在未來的幾年裏趕上國際先進水平。國內企業必須趕超國際企業的水平，建立起價廉物美、技術先進的國際聲譽。如果他們甘於享受國內缺乏公平競爭的市場優越條件，那麼他們就不能成為具有競爭力的國際企業。

從長遠角度而言，中國必須在水利基礎設施及水處理工藝領域處於全球領先地位。除此之外，別無選擇。政策緊迫感在很大程度上是由於目前環境所麵臨的困境所致。氣候變化使水源緊張的華北地區麵臨著更大的壓力，季風模式的改變使一些本來就極為缺水的地區降水減少。一些地區的供水情況甚至與以色列和澳大利亞差不多。這些國家出於自身需要在水處理技術方麵居世界領先地位。以色列在海水淡化以及高效滴灌等新興技術領域居世界前列。而澳大利亞則在水資源的循環再利用方麵一馬當先。中國所麵臨的問題不論從規模還是從嚴峻程度而言都意味著它將不得不努力成為水資源管理和技術方麵的世界領先國家。

目前離這一目標還有很長的距離。中國市場目前大部分仍然被傳統水處理技術所占據，對新技術的需求非常有限。其641個中小型城市的汙水處理比例僅勉強達到50%，並且多數輸送或收集係統都嚴重老化。價格信號失靈，價格標準不當阻礙了一些關鍵領域的發展。在這種環境下，微孔濾膜法或智能水表等先進技術的邊際效益很難抗衡增加汙水處理量以及提高效率等最基本的解決方案所帶來的收益。盡管如此，著眼於未來的長遠需要，中國需要提高各地的創新水平。而參與中國市場競爭的外國企業將會對中國企業的創新速度產生深遠的影響。

中國在沒有降低當地水工業發展或增加人民經濟負擔的條件下，能夠實現技術、操作、及管理等方麵專有技術的掌握和轉移，政府資金壓力的減輕，以及政治目標的完成都離不開外國企業所發揮的推動作用。一份針對目前獲準在華經營並擁有自己的水利基礎設施的外國公司所進行的研究發現，國內外公共事業企業最終用戶所支付的水價之間沒有明顯差別，說明受政策變化影響的基本上都是當地競爭企業，而非群眾。

正如世界銀行所建議的那樣，內外合作的模式不應僅僅簡單地為了實現技術轉移的最大化，而更應該實現操作及管理技術訣竅的轉移。隻有技術還不夠。國家審計署2004年公布的一份顯示，接受審計的78家汙水處理廠中有60家因運行資金不足或配套管網建設滯後等原因不能滿負荷運轉。建設、工程質量以及采購設備等方麵不符合標準經常導致設施相對市場過大，並且與收集係統之間由於連接不暢導致汙水回收困難。因此，有必要引入強有力的措施重點加強運營及管理。

中國還應當敞開胸懷，接受新技術的共同設計、開發、及推廣所帶來的機遇。國內外企業間的合作為新技術研發提供了新的途徑，並同時邀請那些對知識產權保護還心 存疑慮的國外企業的參與。此外，聯合創新有助於中國建立全球視野，通過鼓勵中國技術和產品的出口增強國內能力，使中國企業通過與國外企業合作進入中國已經擁有基礎設施投資的非洲等地的市場。

如果中國想要實現其水利政策目標，就必須降低對外國企業的直接限製以及對國內企業的全方位扶持。而近期啟動的《國家自主創新產品認定項目》則與這一理念背道而馳，進一步增加了目標完成 的難度。目前的局勢要求中國政府必須改變其水利基礎設施的發展方式。中國需要改變其保護主義立場，變得更加具有全球化的視野，必須明白越來越多的國外企業參與將是增強中國水利安全的必要組成部分。

胡羽莎最近完成了其北京清華大學環境政策與管理係富布萊特研究學者項目。 作者：胡羽莎