國務院黃河分水與水調方案

李 東

（黃河水利委員會水文局）

　　摘要：黃河水量調度已實施10餘年了，取得了較好效果，有必要分析其提出的曆史背景、重要的基礎與實施過程，國務院八七年黃河可供水量分配方案是水量調度根基，國家計委、水利部關於頒布實施《黃河可供水量年度分配及幹流水量調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》在黃河水資源開發利用中具有劃時代意義，啟動了水量調度，2006年8月國務院頒布《黃河水量調度條例》更具有裏程碑意義，使水量調度走上依法調度軌道，使水量調度範圍由原來的幹流向全河直至主要支流擴展，主要支流水量調度與分水細化是深入實施條例的具體標誌。八七分水黃委會解釋是耗水量，確切的說是“流域耗水量”，具體分析並歸納專家觀點實際是還原概念耗水量，作者試圖提升到理論高度稱其為“流域耗水量”，有待專家的認可。

　　關鍵詞 八七分水水量調度方案 調度條例 支流調度 流域耗水量

　　1.水量調度方案

　　1.1計地區【1998】2520號

　　一九九八年十二月十四日，國家發展計劃委員會、水利部文件（計地區【1998】2520號）：國家計委、水利部關於頒布實施《黃河可供水量年度分配及幹流水量調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》的通知

　　黃河水利委員會，青海省、四川省、甘肅省、寧夏自治區、內蒙古自治區、陝西省、山西省、河南省、山東省、河北省、天津市計委、水利廳(局)：

　　為了緩解黃河流域水資源供需矛盾和黃河下遊斷流形勢，根據《水法》的有關規定和國務院的要求，國家計委、水利部會同有關部門、地方製定了《黃河可供水量年度分配及幹流水量調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》，經報請國務院批準，現頒布實施，請按照執行並將執行中出現的問題及時報國家計委、水利部。

　　1.2水量調度方案要點

　　“黃河可供水量年度分配及幹流水量調度方案”要求黃河水利委員會每年10月製定黃河水量年度分配和幹流水量調度預案，並報水利部審批。年度水量分配時段為當年7月至次年6月，年度幹流水量調度時段為當年11月至次年6月。

　　一、年度水量分配計劃

　　(一)正常來水年份水量年內分配指標按國務院1987年批準的黃河水量分配方案，確定了黃河正常來水年份的水量分配。黃河正常來水年份天然來水量為580億m³，可供水量(指耗水量)為370億m³。依據國務院分配方案，通過分析設計用水和引黃耗水過程，擬定正常來水年份各省(區)年內各月可供水量分配如表一，作為黃河水量年度分配的控製指標。

　　(二)年度水量分配計劃編製

　　1、根據天然來水量預測及水庫調節情況，考慮河道輸沙及生態環境等用水用水要求，確定年度全河可供水量；

　　2、根據年度可供水量與正常來水年份可供水量分配指標比例，確定各省(區)年度分配控製指標，各月份分配指標原則上同比例壓縮。即年度分配控製指標根據黃河來水，采取豐增枯減。

　　二、幹流非汛期水量調度計劃

　　(一)水庫調度運行計劃的確定

　　1、上遊龍羊峽、劉家峽水庫11月至次年6月水庫運用計劃，根據上遊水量調度安排，統籌考慮全河用水及防淩要求確定。

　　2、三門峽水庫11月至次年6月水庫運行計劃，考慮下遊用水及防淩要求確定。

　　(二)水量調度預案的編製

　　根據各河段來水量預測、水庫調度運行計劃以及用水過程(由可供水量年內分配計劃確定)，從劉家峽水庫至利津，逐段進行水量平衡演算，確定沿河各河段即各省(區)引退水流量、用水量及幹流控製斷麵下泄流量。

　　1.3管理辦法要點

　　“黃河水量調度管理辦法”共8章：總則、調度原則、調度權限、用水申報、用水審批、特殊情況下的水量調度、用水監督和附則。

　　黃河水量調度依據是國務院批準(國閱[1997]149號)的《關於黃河可供水量分配方案的報告》水量分配方案。

　　“總量控製、豐增枯減、同比例壓縮、斷麵控製、年計劃月調節、需水申報審批、監測監督”等，水利部水量分配和調度預案作出審批，並報國家計委備案。

　　各省（區)即幹流各河段用水量按斷麵進行控製，分別以下河沿、石咀山、頭道拐、花園口、高樹和利津水文站作為進入寧夏、內蒙古、黃河中遊、黃河下遊、山東省和河口地區的水量控製斷麵。

　　幹流劉家峽、萬家寨、三門峽、小浪底等水庫，支流故縣、陸渾、東平湖等水庫由黃河水利委員會負責組織調度。

　　1.4形成過程

　　由於黃河斷流越來越劇烈，引起各方麵的高度關注，“母親黃河到底怎麼了”是關係到民族感情的重大事件，在此背景下尋找黃河水資源管理已經迫在眉睫，按照水利部的要求，黃委會組織以水政水資源局為主持單位，委河務局、水文局、設計院有關人員參加；其中委河務局負責製定管理辦法，水文局負責預測未來水文年來水狀況與實際月年引水量，設計院負責設計月計劃引水量。作者也參與了部分工作，具體結合當時課題分河段省區的月實際引水量，附表一和二為作者提供。

　　事實上，工作是從斷流最嚴重的1997年11月的水文年開始的研究設計的，但由於經驗不足加上時間緊迫。這裏麵也有過一些彎路，比如設計方案中按最近省區和河段實際引水耗水進行的，還設置高低方案等。在一次主任例會中，時任小浪底水利樞紐建管局副局長兼黃委會副主任李國英發言時提出了水調預案的根本的依據是什麼？又提出要以1987年國務院批複的分水方案為依據，在此基礎上進行調整壓縮，明確了總量依據。在討論具體預案的會議上陳效國總工提出在水文局預報基礎上采取偏安的預案，麵對嚴峻形勢保守一點能留有更多餘地，並且隨調度還要進一步動態修正。最後把總量確定為310億m³，比黃河可供水量370億m³少60億m³。

　　將複雜的問題簡單化是一種科學的理智，於是，凝聚著各級領導和專家心血智慧的1998年12月國務院同意國家計委批複，隨後成立了水資源管理調度局（籌），1999年3月第一份水調指令下達，從此，具有劃時代意義的開啟了黃河水量調度，也是中國水利史上一件大事。1999年8月12日以來黃河再也沒有發生過斷流。

　　2.國務院批複八七分水方案

　　2.1八七分水方案

　　1987年9月11日國務院辦公廳轉發了國家計委和水電部“關於黃河可供水量分配方案報告的通知”。這是我國首次由中央政府批準的黃河可供水量分配方案。

　　該水量分配方案由國務院辦公廳以國辦發（1987）61號文通知各省（市、區）作為南水北調工程生效前黃河可供水量的分配方案。

　　在黃委會多年調查研究工作的基礎上，根據各省、區的需要與可能，經過沿黃各省、區有關部門的反複協商，在節約用水、統籌安排的原則下，預計在南水北調工程生效前，沿黃各省區分配耗用的黃河河川徑流量為370億m³（見表1）。該分配方案經國務院原則同意，希望各有關省、自治區、直轄市，從全局出發，大力推行節水措施，以黃河可供水量分配方案為依據，製定各自的用水規劃，並把這項規劃與各地的國民經濟發展計劃緊密聯係起來，以取得更好的綜合經濟效益。

　　表1黃河可供水量分配方案（ 南水北調工程生效前） （億m³）

地區	青海	四川	甘肅	寧夏	內蒙古	陝西	山西	河南	山東	河北天津	合計
年耗水量	14.1	0.4	30.4	40.0	58.6	38.0	43.1	55.4	70.0	20.0	370.0

　　2.2八七分水方案要點

　　2.2.1確立了黃河地表水資源量580億m³

　　黃河流域水資源利用規劃，主要有1954年規劃編製的黃河水資源利用、1984年完成的《黃河水資源開發利用預測》和1989年《黃河治理開發規劃報告》中的水資源開發規劃。另外，還有兩次科研成果，即1984年完成的《黃河流域農業水利區劃報告》中的水資源與供需關係預測和1986年完成的《黃河水資源利用》報告。

　　黃委會設計院為了黃河幹流小浪底水庫工程規劃設計的需要，對黃河水資源利用進行分析研究。根據水電部指示，於1983年10月、1984年3月和1984年6月，分別提出《黃河流域二○○○年水平河川水資源量的預測》、《一九九○年黃河水資源開發利用預測》和《黃河流域水資源開發利用預測補充說明“各省（區）分配意見”》三個報告。在此基礎上，於1984年8月編製《黃河水資源開發利用預測》。該報告采用的黃河流域水資源量為1919年7月至1975年6月56年係列成果，花園口天然年徑流560億m³。

　　黃委會設計院根據《1978—1985年全國科學技術發展規劃綱要（草案）》要求進行全國水資源合理利用與供需平衡分析研究的統一部署，進行黃河流域（片）的水資源合理利用與供需平衡研究工作。曆時三年，經過多次技術協調與成果交流，於1985年8月編製《黃河水資源利用》初稿，送請各級領導及國內外有關專家審查提出修改意見，1986年3月定稿，提出《黃河水資源利用》報告

　　水資源開發規劃是自1985年開始的修訂黃河治理開發規劃中的專題規劃之一。本次規劃對係列代表性進行了分析，認為1919年7月—1975年6月56年係列具有較好的代表性，再考慮到資料使用的相對穩定性，仍采用56年係列，花園口站天然年徑流559.2億m³（通稱560m³）。花園口以下各支流天然年徑流約21億m³，全河多年平均天然年徑流580億m³。

　　2.2.2高屋建瓴確定了衝沙水量210億m³

　　黃河水量分配方案是我國的大江大河中首次製定的分水方案，是黃河水資源緊缺、供需矛盾突出情況下的產物。分配水量指標與各省（區）要求有較大差距，遇黃河來水較枯的年份，差距將更大。

　　黃河是我國西北、華北地區的重要水源，流域內外對黃河供水提出了很高的要求。同時，黃河又是一條多泥沙河流，為了黃河治理和防洪的需要，在水資源開發利用規劃中，必須考慮輸沙入海的用水。

　　黃河多年平均泥沙16億t。據計算，為了保證黃河下遊河道年平均淤積量不大於4億t，多年平均需要輸沙水量200億至240億m³（主要是汛期洪水）。扣除此項用水後，年平均可利用水量為340億至380億m³。最後確定輸沙水量210億m³。

　　現在看來，在那個時期已經考慮到了黃河水資源承載能力，統籌考慮生活、生產，特別是生態環境用水，協調河道內與河道外用水，是經曆了較長時段的枯水期和嚴重斷流的考驗。

　　2.2.3可供水量370億m³為水量調度打下了基礎

　　1998年進一步完善了黃河可供水量分配方案，區分豐、平、枯水平年來水情況下各省區的分配水量，編製了不同保證率內各時段的水量分配控製指標，並要求各省、區在此基礎上製定工農業發展規模。

　　因為黃河的水資源供需矛盾問題一直很突出，黃河的水資源分配應該是走在全國前列的。黃河水量分配方案是我國的大江大河中首次製定的分水方案，作用明顯，在很大程度上促進了黃河流域各省區的計劃用水和節約用水。

　　曾任全國水資源利用協調副組長的黃委會設計院白炤西教授主持完成《黃河水資源利用》等一係列科研規劃工作，特別是主持提出的《黃河可供水量分配方案》是我國第一個大江大河水資源宏觀分配方案。黃委會黃河電視台《“薪火傳承”治黃老專家訪談——白炤西》專題中稱他是黃河水資源規劃研究領域的帶頭人，並且帶出了一批水資源規劃專家，的確是實至名歸。

　　3.黃河水量調度條例

　　3.1水量調度條例

　　2006年7月24日，國務院總理溫家寶簽署第472號國務院令，公布了《黃河水量調度條例》，於2006年8月1日起正式施行。這是國家關於黃河治理開發出台的第一部行政法規。條例的出台，有兩方麵的重要意義，一是對黃河而言，實現了在法規的層麵上，把水法關於水量調度的基本製度落實在黃河流域實處，建立起黃河水量調度長效機製，極大地促進了有限的黃河水資源的優化配置，有利於提高利用效率，緩解黃河流域水資源供需矛盾和水量調度中存在的問題，正確處理上下遊、左右岸、地區之間、部門之間的關係；有利於以人為本，統籌協調沿黃地區經濟社會發展與生態環境保護，減輕和消除黃河斷流造成的嚴重後果，為當地人民群眾的安居樂業和長遠發展提供有力的法律保障。

　　二是對全國而言，條例是我國第一部關於大江大河流域水量調度管理的立法，是貫徹落實科學發展觀的具體實踐，為其他流域提供了可供借鑒的成功經驗，具有示範意義，按照建設資源節約型、環境友好型社會的目標，對於實現全國水資源的節約、高效、可持續利用，都具有十分重要的意義。

　　條例有7章共43條，主要內容包括：黃河水量調度的適用範圍，調度原則，調度管理體製，黃河水量分配和調整的原則和程序，正常情況下黃河水量調度的方式、調度程序、權限劃分、控製手段，應急調度的程序和手段，監督管理的類型、措施和程序，違反水量調度的法律責任等等。

　　《黃河水量調度條例》的製定，是保持黃河戰略地位的需要，是把水法規定的基本製度與黃河自身特點相結合的必然要求，也是減輕和消除黃河斷流危害後果的重要手段，又是建立有效的黃河水量調度長效機製的必然選擇。

　　3.2水調條例要點

　　3.2.1明確規範主體的權力、義務和責任

　　明確規範了主管部門、有關地方人民政府、水庫主管部門或者單位等主體的權力、義務和責任。

　　黃河水量分配方案，由黃河水利委員會商十一省區市人民政府製訂，經國務院發展改革主管部門和國務院水行政主管部門審查，報國務院批準。

　　3.2.2“八七分水”是水調依據

　　國務院批準的黃河水量分配方案，是黃河水量調度的依據，有關地方人民政府和黃河水利委員會及其所屬管理機構必須執行。

　　3.2.3水量分配方案由國務院批準執行

　　這個《條例》特別對調水、分水等等涉水事務的組織保障做出了明確的規定，比如在水量分配方案這個內容的設置上，明確提出來水量的分配由黃河水利委員會會同黃河流域及相關地區11個省、自治區、直轄市人民政府來製定這個分水方案，報國務院水行政主管部門和國家發展改革部門來審定，然後由國務院水行政主管部門和國家發展改革部門上報國務院，由國務院批準執行。

　　3.2.4年度調水方案由水利部批準執行

　　在年度的調水計劃上，年度調水方案的製定過程中，要求黃委會必須會同沿黃各省區水利部門來製定年度的方案，報水利部批準。

　　3.2.5條例替代《黃河水量調度管理辦法》

　　《黃河水量調度管理辦法》是經國務院批準，1998年12月由原來的國家計委和水利部（計地區【1998】2520號）聯合發布施行的。這個管理辦法施行8年以來，取得了良好的社會效益、經濟效益和環境效益。但是，隨著形勢的發展和我們國家經濟社會生活不斷的發展變化，以及我國民主法製建設的不斷完善，現行的管理辦法的一些規定與新的形勢不是很適應。因此，在這種情況下，有必要製定一部新的行政法規，對黃河水量調度作出規定。與原來的管理辦法相比，主要是進行了補充完善。

　　3.3條例實施具體體現

　　3.3.1黃河水量調度範圍由分段幹流擴展所有主要幹流

　　黃河水量調度範圍從龍羊峽、劉家峽水庫以下所有的幹流。

　　3.3.2黃河水量調度範圍由幹流擴展至幹支流

　　主要通過科學製定重要一級支流水量分配方案和重要控製斷麵最小流量指標，對其實施水量統一調度，維持重要一級支流健康生命，實現黃河流域有限水資源效益最大化。

　　根據水利部批複的黃河可供耗水量年度分配及非汛期水量調度計劃，選取調度支流主要有洮河、湟水（含大通河）、清水河、大黑河、渭河、汾河、伊洛河、沁河、大汶河等。並對其根據不同情況實施分類調度：①支流用水總量控製；②省（區）用水總量控製，盡量避免斷流；③省（區）用水總量控製，非汛期月旬水量調度。

　　重要支流水文斷麵及其流量控製指標由黃委商有關省（區）人民政府水行政主管部門確定；黃委負責發布年度水量調度計劃和重要支流非汛期月調度方案，省區水行政主管部門根據分配的指標負責本省（區）內水量分配總量控製目標和斷麵流量控製指標，負責本區內水量調度管理。

　　黃河主要支流水量統一調度的實現，將有利於緩解支流上下遊、左右岸的用水矛盾，遏製支流斷流加劇局麵，並逐步實現主要支流不斷流，保證必要的入黃水量，促進黃河支流下遊地區經濟社會可持續發展，構築幹支流水資源統一管理的和諧局麵。

　　3.3.3可利用水量的細化工作

　　國務院八七分水方案是省區總量，沒有劃分幹流、主要支流，需要細化到幹支流以及地市。黃河取水總量控製指標細化體係是精細調度的基礎。

　　2009年6月27日，河南省人民政府批準《河南省黃河取水許可總量控製指標細化方案》，這是繼青海省之後第二個頒布實施黃河取水許可指標細化方案的省份。

　　《河南省黃河取水許可總量控製指標細化方案》將河南省耗水指標55.4億m³細化到18個省轄市以及3個重要支流，分別設立取水和耗水“上限”。河南黃河幹流耗水指標為35.67億m³，其中耗水指標最高的新鄉市為8．9億m³，最低的周口市為0．45億m³；黃河支流耗水指標為19.73億m³，其中伊洛河為14.87億m³，沁河為3.86億m³，金堤河(天然文岩渠)為1億m³。

　　河南省取水許可總量控製指標細化方案的頒布實施，將有利於加強分級總量控製，有效遏製引黃用水需求的快速增長；有利於避免區域水資源配置格局的失衡和協調省（區）內部用水矛盾；有利於水權轉讓；有利於流域與區域的統一管理；有利於黃河水資源的統一配置和調度管理。

4. “流域耗水量”理論

　　黃委會水文局第一次黃河流域水資源評價成果沒有得到黃委會的認可，首次開展1997年黃河水資源公報編製也是因為按照全國水資源公報大綱編製而沒有通過黃委會的審查。這是由於計算地表水資源量有不同的方法造成的：一般意義上的耗水量與流域耗水量。

　　4.1流域耗水量

　　黃委會經過數十年的研究，探討出一套較為成熟的流域河川徑流還原水量的計算方法，對於流域來說，就是耗水量。從流域管理的觀點出發，河川徑流還原水量計算中，河道外用水可以看作流域耗水。如水量調度中以黃河斷麵水量作為各河段各省（區）分配水量的依據，引出的水量與回歸的水量在斷麵能夠具體反映。黃河流域的工農業及人、畜等還原水量（不包括河道內水庫調蓄水量），對於流域來說也是耗水量。流域耗水量不是一般意義上的耗水量，而是河道的消耗水量、損失水量，相對河道來說是無回歸水量，是一個相對數值。因此，我們提出了“流域耗水量”概念。

　　“流域耗水量”概念是與之傳統的耗水概念比較而言的。傳統的耗水是行政區劃中的實際耗水量，我們為了對應把傳統的耗水稱之為“行政區域耗水”。“流域耗水量”不是傳統意義上的耗水量，隻是相對與河道來說是“無回歸水量”，河道外的還原水量，是河道的消耗水量，是一個相對數值。也可以說對河道損失（貢獻）的大小。

　　根據黃河流域水資源利用的具體情況，各項用水含義如下：①引水量,指從黃河幹支流中引、取的水量；②排水量，指從黃河幹支流中引、取的水量中又回歸黃河幹支流的水量；③流域耗水量，指引水量中不能（直接或間接）回歸到黃河引出河段的幹支流的水量。如果跨流域引水回歸水進入另一流域，則為進入流域的外來水，參與該流域的水量平衡或被利用。

　　計算流域耗水量核心是引排差，耗水量相對於河道來說是淨用水量。排水量不僅指明渠回歸河道的水量，也包括引出的水量中通過地下潛流回歸河道的水量。

　　“流域耗水量”是建立在引排差的基本原理上的，具有簡單明了、準確性高、合理等特點，同時也實際應用於黃河水量調度和生產管理中。

　　4.2流域耗水量與區域耗水量區別

　　區域耗水量與流域耗水量的區別：區域耗水量指蒸發、引用等，不能回歸到地表或地下的水量；流域耗水量指引水量中不能回歸到幹支流的水量；區域耗水量以屬地用水為統計對象，隻統計消耗水量，不考慮水的來源與去向；流域耗水量按河段統計，不考慮用水屬地。隻考慮是幹流或是支流引水，從哪個河段引水就計入哪個河段，引出水在另一個河段回歸，在回歸河段則為加入量。流域耗水量在回歸河道和退水時段可能會有負值，區域耗水量則不會。

　　可見，“流域耗水量”與“區域耗水量”本質區別在於地表水耗水量是指地表水取水量扣除其回歸到黃河幹、支流河道的水量後的水量或是不僅扣除下滲到地下的水量。

　　4.3八七分水權威解釋是流域耗水量

　　八七分水是以幹支流水文站斷麵實測徑流為基礎，黃委會解釋是耗水量，確切的說是“流域耗水量”。

　　4.4黃河水資源公報統計也是流域耗水量

　　黃河水資源公報水資源開發利用中地表水利用情況其定義：地表水取水量是指直接從黃河幹、支流引（提）的水量。地表水耗水量是指地表水取水量扣除其回歸到黃河幹、支流河道的水量後的水量。

　　也就是說黃河水資源公報地表水耗水統計也是流域耗水量概念。

　　具體分析並歸納專家觀點實際是還原概念耗水量，作者提升到理論高度稱其為“流域耗水量”，有待專家的認可。