（黃河水利委員會水文局:李 東）

摘要：黃河流域規劃修編所涉及的規劃難點、重點也是流域今後工作亮點。黃河是世界上含沙量最大的河流，“水少沙多，水沙關係不協調”是曆來治理黃河的主要問題，所以規劃中的難點、重點也是緊緊圍繞此開展：重點是水沙調控體係建設，流域治理開發的“紅線”、“底線”設置與限製性約束條件，流域管理能力建設等；難點灘區治理模式研究、黑山峽河段開發方案論證等.筆者還認為堅持“上攔下排、兩岸分滯”調控洪水和“攔、排、放、調、挖”綜合處理泥沙的方針中的“挖”也可在內蒙古河段開展人工挖沙試驗性工作；另外，西線南水北調也是不可回避的重點難點，繼續開展前期工作不可有所放鬆。

關鍵詞：流域綜合規劃重點；亮點；難點；人工挖沙試驗；西線南水北調

　　黃河特殊的河情決定了治黃工作的長期性、艱巨性和複雜性，治理黃河，曆來是中華民族安民興邦的大事，當今社會是黃河治理開發利用的最好時期，總結和謀劃好流域規劃是今後一個時期黃河治理開發和管理的科學藍圖，也是指導流域治理開發和保護的綱領性文件。

　　根據黃河流域綜合規劃修編中各類例會與主任專題會議中提出或探討的觀念、理念作了一些大致總結，試圖分析其規劃所涉及的重要問題。在各專業規劃、專項規劃和重要支流規劃的基礎上，充分考慮黃河的特殊性最大特點，分析黃河流域綜合規劃中的重點、難點以及亮點。

　　重點是水沙調控體係建設，流域治理開發的“紅線”、“底線”設置、限製性約束條件、流域管理能力建設等；難點灘區治理模式研究、黑山峽河段開發方案論證等。

　　亮點：流域綜合規劃修編重點也是本次規劃的亮點，尤其水沙調控體係與綜合規劃控製性指標及限製性條件，也是與曆次規劃不同之處，即所謂本次規劃的創新點。

　　筆者還認為可在內蒙古河段開展人工挖沙試驗性工作，堅持“上攔下排、兩岸分滯”調控洪水和“攔、排、放、調、挖”綜合處理泥沙的方針中的“挖”沙，一直是黃河治理很少使用的五字方針之一。

　　另外，西線南水北調也是不可回避的重點難點，繼續開展前期工作不可有所放鬆。

　　1.流域綜合規劃中的重點

　　圍繞黃河“水少、沙多，水沙關係不協調”的特點，以“增水、減沙，調控水沙”為主線，統籌黃河防洪減淤、水土保持、水資源利用、水資源和水生態保護、流域綜合管理等要求，構建黃河治理開發的總體布局和綜合管理的框架體係。

　　1.1 水沙調控體係建設

　　黃河水沙調控工程體係應包括黃河幹流龍羊峽、劉家峽、黑山峽、磧口、古賢、三門峽、小浪底七大骨幹水庫和支流涇河東莊水庫、沁河河口村水庫、伊洛河陸渾與故縣水庫等,非工程體係主要包括水沙預報係統、不同空間尺度和不同時間尺度的水沙調控調度模型等。黃河水沙調控工程體係必須保證黃河水沙的多年調節、滿足調水調沙對水流動力的要求、能夠調節水庫泥沙、滿足小北幹流放淤對水沙條件的要求、確保黃河不斷流以及支持流域經濟社會發展等。

　　水沙調控體係建設是黃河“水少、沙多、水沙不平衡”河情的要求，通過完善的調控體係協調好水沙關係的思路是對的。通過小浪底水庫調水調沙試驗說明，調水調沙可以減少下遊河道淤積，恢複河道主槽的過流能力。但是，單靠小浪底水庫既承擔衝沙又解決供水很困難，目前利用異重流加大含沙量又受外界條件限製，如果有兩個水庫互相配合，就可使出庫含沙量加大；另外上、下遊問題不同，也需要不同的水庫來解決。因此，建設完善的水沙調控體係是必要的。

　　當前，要加快與黃河水沙調控體係有關骨幹工程前期工作步伐，主要包括南水北調西線一期工程、古賢、大柳樹及黃河支流沁河河口村、涇河東莊等水庫的前期工作。以便為工程的及時開工建設創造條件，加快完善黃河水沙調控體係建設與相應的管理體製的建設。

　　1.2 “紅線”、“底線”設置與限製性條件

　　按照水利部批複的《黃河流域綜合規劃任務書》（水規計[2007]320號），明確黃河治理開發利用的限製性條件和控製性指標為其主要內容之一。《黃河流域綜合規劃修編工作大綱》要求的主要任務和工作內容為：結合國家關於優先開發區、重點開發區、限製開發區和禁止開發區的主體功能區劃，考慮區域經濟社會發展和維持黃河健康生命對黃河治理開發、保護與管理的需求，統籌協調資源利用和保護，在防洪區劃、水功能區劃基礎上，依法劃定幹、支流河段的功能區劃，明確各功能區定位和目標，提出相應的治理、開發、保護和管理的任務和控製性指標。

　　控製性指標的確定，是本次規劃修編的新內容。因此，在劃定時可能不是很準確，“紅線”、“底線”可能是一個數據，可能是一個範圍，也可能是一個概念，可能會有不同意見。但要從流域生態修複與環境保護的高度出發，對存有爭議的流域治理、開發和保護的控製性指標要從嚴控製，待今後認識統一後再作調整。

　　圍繞黃河不同河段可能涉及到的包括水生態保護、水資源保護、防洪（防淩）減淤、供水灌溉、岸線利用等主要任務，統籌考慮維持黃河健康生命和支持流域及相關地區經濟社會發展的需求以及相互影響和製約，本著“概念明晰、相互獨立、全麵與重點結合、便於操作”等基本原則，篩選出12項可量化控製性指標。控製性指標由指標名稱和指標數值組成，其指標數值一般以上限、下限或一定限製範圍的數值來表示。分析確定現狀（規劃基準年）和規劃水平年（近期2020年、遠期2030年）控製性指標的數值，作為製定不同河段規劃方案和對此進行綜合管理的定量控製指標。

　　平灘流量：表征河道主槽的行洪輸沙能力，指在水流不漫灘時河道主槽可以通過的最大流量。主要針對黃河下遊河段。平灘流量是與主槽橫斷麵麵積、主槽深度、主槽縱坡降和邊壁糙率等有關的一個綜合指標。

　　“紅線”、“底線”設置與限製性條件或約束條件最終反映在規劃報告相應的章節中。

　　1.3 流域管理能力建設

　　本次規劃增加了流域綜合管理規劃的內容。

　　黃河治理開發與管理是一項複雜龐大的係統工程，既要綜合解決矛盾特殊的水事問題，又要統籌協調流域與區域之間的管理關係，以及流域內有關各方之間的利益分配關係。為此，黃河治理開發與管理要建立完善流域與區域管理相結合的管理體製及運行機製，健全以《黃河法》為核心的黃河政策法規，增強流域執法能力、監督能力、信息發布能力，積極推進流域統一規劃、統一管理、統一調度。

　　管理體製要建立流域管理與行政區域管理相結合的體製，管理能力加強，建立流域生態補償機製，灘區政策與立法。

　　2.流域綜合規劃中的難點

　　2.1 灘區治理模式研究

　　為了保障黃河下遊灘區人民生命財產安全，國家安排部分資金進行了灘區安全建設。根據以往成功經驗和教訓，黃河下遊灘區安全建設工程措施包括三種方式，即外遷安置、灘內就地就近安置、臨時撤離。灘內的避水工程投資主要靠群眾負擔，國家適當補助，外遷安置國家也給予部分補助，但總體規模都較小。截至2007年底，黃河下遊灘區總人口189.5萬人，其中已有1027個村（鎮）、88.9萬人有了避水設施，還有901個村（鎮）、100.6萬人沒有避水設施。灘區現有避水村台麵積8425.08萬m2，道路1304.4km。

　　目前灘區存在的突出問題：一是部分河段河道槽高、灘低、堤根窪，灘唇一般高於黃河大堤臨河地麵3m左右，最大達4～5m，“二級懸河”發育，河道橫比降遠大於縱比降，威脅灘區安全。二是黃河下遊灘區居民多，長期以來灘區安全建設投入少，進度緩慢，安全建設嚴重滯後，安全建設任務非常巨大。三是灘區洪災風險大，自救能力差，而較大基礎設施難以決策建設，發展速度與潛力很小，經濟發展和群眾生活水平低，已形成了沿黃的貧困帶。四是淹沒補償政策缺位，灘區群眾修築生產堤以減少淹沒損失，而生產堤阻礙了灘槽水沙交換條件，加劇了“二級懸河”的發育，是灘區經濟社會發展與治河矛盾突出的根源。

　　“黃河流域綜合規劃報告（初稿）”提出多個擬定方案比較分析後規劃推薦灘區治理采用逐步廢除生產堤方案。

　　齊璞教授在“黃河下遊灘區治理的最佳方案”提出了自己的建議：經過多年的研究，黃河大洪水發生的機會大幅度減少，部分河道經過雙岸整治，形成穩定的窄深河槽，小浪底水庫的運用將泥沙調節到洪水期輸送，可以控製主槽不抬高。主槽過流能力增大了，漫灘機會減少了，“由窄河發展到窄槽寬灘，即窄槽用於排洪輸沙，寬灘用於較大洪水時滯洪削峰”，灘區問題才能得到合理的解決。

　　水利部副部長胡四一認為，灘區和滯洪區特殊地理位置和生產生活環境的惡劣，嚴重製約了地區經濟的發展和人民群眾生活水平的提高。希望各級各有關部門在積極爭取國家對灘區實行補償政策、加大對灘區和滯洪區投入力度的同時，積極汲取近年來灘區治理的一些成功經驗，積極探索一條適應灘區群眾生產發展的途徑，使他們盡快脫貧致富。

　　2.2黑山峽河段開發方案論證

　　黃河黑山峽河段開發有高壩與低壩多級開發的不同方案。

　　1992年水利部上報國務院的《黃河黑山峽河段開發方案論證報告》和1997年完成的《黃河治理開發規劃綱要》，推薦黑山峽河段開發采用大柳樹高壩一級開發方案。近年來，甘肅省從盡量減少水庫淹沒損失、減輕移民安置難度的角度出發，又提出黑山峽河段采用紅山峽、五佛、小觀音和大柳樹低壩四級徑流式開發的方案，並以甘政函[2005]10號文報送國家發改委和水利部。

　　黑山峽河段的開發任務以反調節、協調水沙關係和防淩（防洪）為主，兼顧供水、發電，全河水資源合理配置，綜合利用。

　　由於龍羊峽劉家峽水庫距離遠，無法滿足淩汛多發河段寧蒙河段的防淩與河道衝沙減淤，同時也應考慮未來南水北調西線調水蓄水的需要，為將來甘肅寧夏內蒙古三省區再造河套與治理荒漠化提供了可能，所以黑山峽河段開發要著眼全局和長遠公益性利益。

　　2.3西線南水北調可行性研究

　　南水北調西線工程從長江上遊幹支流調水進入黃河上遊，是補充黃河水資源不足、解決黃河流域乃至西北地區幹旱缺水問題的重大戰略措施，是“四橫三縱”總體布局的重要組成部分。

　　南水北調西線工程的供水範圍覆蓋黃河全流域及鄰近的河西內陸河地區，其作用主要是緩解黃河水資源
緊缺的嚴峻局麵，為黃河上中遊部分地區和相鄰石羊河下遊的生態建設提供水資源保障，遏製生態環境嚴重退化的趨勢。

　　根據2002年12月國務院批複的《南水北調工程總體規劃》，南水北調西線工程規劃在長江上遊通天河、支流雅礱江和大渡河上遊築壩建庫，開鑿輸水隧洞穿過長江與黃河的分水嶺巴顏喀拉山，調水進入黃河上遊。

　　根據項目建議書成果，南水北調西線一期工程從雅礱江上遊甘孜以上地區、雅礱江支流鮮水河的達曲和泥曲、大渡河西源綽斯甲河的色曲和杜柯河、大渡河東源足木足河的瑪柯河和阿柯河直接調水到黃河幹流。線路全長325.5km，隧洞段長320.9km，調水規模為80億m3。調入水量與黃河自身水資源統一配置和管理，可全麵緩解黃河水資源供需矛盾，促進流域經濟社會可持續發展，保障流域乃至全國供水安全、能源安全、糧食安全和生態安全均具有重要作用。

　　3.流域綜合規劃中的亮點

　　3.1 控製性指標和限製性條件

　　黃河控製性指標和限製性條件是流域綜合規劃修編的亮點，也是與曆次規劃不同之處，即所謂本次規劃的創新點。

　　水利部部長陳雷要求實行最嚴格的水資源管理製度。這一製度核心是建立水資源管理三條“紅線 ”：即水資源開發利用紅線，嚴格實行用水總量控製；用水效率紅線，堅決遏製用水浪費；水功能區限製納汙紅線，嚴格控製入河排汙總量。

　　水利部矯勇副部長在2007年7月18日召開的“流域綜合規劃修編部際聯席會議第一次全體會議”上所講：控製性指標的確定，是本次規劃修編的新內容。因此，在劃定時可能不是很準確，底線可能是一個數據，可能是一個範圍，也可能是一個概念，可能會有不同意見。但要從流域生態修複與環境保護的高度出發，對存有爭議的流域治理、開發和保護的控製性指標從嚴控製，待今後認識統一後再作調整。
黃河水利委員會李國英主任在研究黃河流域綜合規劃控製性指標和限製性條件會議指出設置控製性指標的目的是為人類活動劃定一條不可逾越的“紅線”，在維持黃河健康生命的前提下嚴格規範人類活動中的涉河事務。要區分清楚規劃目標與控製性指標。規劃目標範圍廣、內容多，控製性指標範圍相對較窄、內容較少，剛性約束強。控製性指標的設置要抓住主要矛盾，突出關鍵性指標，重點把握以下三個方麵：第一，關於控製性指標的關鍵點，一是超過或達不到指標將危及人類生存安全，二是超過或達不到指標將危及河流生命安全，三是超過或達不到指標將危及流域或區域生態安全；第二，控製性指標按照重要和關鍵程度排列依次為幹流控製性指標、支流控製性指標、區域控製性指標；第三，凡是國家有關法律法規所規定的內容，不要再設立控製性指標，要突出法律法規沒有涉及到的關鍵控製點。
控製性指標要體現空間、時間、數量三要素。

　　控製性指標的設置以體現黃河的突出問題為原則。可設置以下六類控製性指標：防洪防淩控製指標，輸沙用水控製指標，供水安全控製指標，水質控製指標，生態安全控製指標，用水控製指標。

　　3.2黃河水沙調控體係建設

　　黃河水沙調控體係建設是黃河流域有別於其它流域機構獨有的，是流域綜合規劃修編重點工作也是本次規劃的亮點，小浪底水利工程的運行和九次調水調沙偉大實踐，調水調沙作為處理黃河泥沙、維持黃河健康生命的措施是切實有效的，水沙調控體係建設是黃河治理重要措施，本次規劃重中之重。
黃河是世界上最複雜難治的河流之一，其症結在於水少、沙多、水沙關係不協調。解決這個問題的途徑是建設水沙調控體係，並藉此塑造協調的水沙關係。

　　黃河調水調沙是通過水庫聯合調度、泥沙擾動和引水控製等手段，把進入黃河下遊不平衡的水沙關係塑造成協調的水沙過程，是提高黃河下遊防洪減淤能力的有效途徑。黃河水利委員會在2002～2009年間，先後進行了三次調水調沙試驗和六次生產運行，取得了豐碩的成果，同時進一步深化了人們對黃河水沙規律的認識。

　　為了達到這個目的，僅僅靠小浪底水利樞紐工程孤軍奮戰是不夠的。需要與水沙調控體係中的其它控製性工程相互配合，來共同完成這一使命。近期研究結果，在小浪底水利樞紐工程上遊，且距小浪底最近的古賢水利樞紐，可與小浪底水利樞紐聯合運用，實現1+1>2的水沙調節效果。
規劃要達到的最高目標是為黃河的長治久安提供保障。

　　4.一些看法與思考

　　4.1充分認識治黃工作的長期性、艱巨性和複雜性

　　治理黃河，曆來是中華民族安民興邦的大事。黃河特殊的河情決定了治黃工作的長期性、艱巨性和複雜性。本次規劃安排主要包括水沙調控、防洪減淤、水土流失綜合防治、水資源開發利用及調度、水資源和水生態保護、流域綜合管理等方麵的內容。

　　4.1充分利用現有的水利工程與管理模式

　　小浪底水利樞紐工程是黃河治理近二十年的主要工程程措施。

　　在輸沙量和含沙量均居世界第一的河流上，要用有限的庫容去適應相對無限的來沙，保持水庫有效庫容永續利用，需要不斷探索、不斷創新、不斷實踐。因此，黃河水利委員會將一如既往地對小浪底水利樞紐工程的調度運行表示高度關切，認真研究其科學的調度運行方式，千方百計延長其淤積庫容使用年限，充分發揮其社會效益、生態效益和經濟效益。

　　水沙調控體係關鍵之一是中常洪水的利用，也即“洪水資源化”的具體實施，黃河長治久安的人類曆史的宏偉創舉。調水調沙抓住並遵循利用自然規律與趨勢而為之，不僅塑造洪水洪峰，還應抓住機會充分塑造與利用“中常洪水”挾沙。

　　黃河下遊有“大水帶大沙”及“大水出好河”的規律，水沙搭配協調，充分認識並利用自然規律，可能會起到四兩撥千斤的作用。同時相應增加了水庫極為寶貴的庫容，延長小浪底水庫淤積泥沙的時間，更多的利用小浪底有效庫容衝沙與防洪。

　　黃河治理開發與管理要建立完善流域與區域管理相結合的管理體製及運行機製，依據政策法規，增強流域執法能力、監督能力、信息發布能力，積極推進流域統一規劃、統一管理、統一調度。
要充分認識到古賢水利樞紐與黑山峽河段開發是公益性樞紐工程意義。

　　4.2以調為核心的治河方略綜合治理

　　在“攔、排、調、放、挖”，以調為核心的治河方略，優化水沙搭配。可以增加洪水的造床和輸沙作用，隻有把泥沙調到洪水期輸送才能充分利用下遊窄深河道“多來多排”、“多輸沙入海”的輸沙規律；隻有把泥沙調節成含沙量較高時輸送才能節省輸沙用水。

　　著力構建治理黃河泥沙的“三道防線”，特別是粗泥沙的治理。第一道防線是黃土高原上的粗泥沙攔沙工程（現粗後細）；第二道防線是水庫攔沙（攔粗泄細）；第三道防線是灘區放淤（淤粗排細）。

　　筆者還認為堅持“上攔下排、兩岸分滯”調控洪水和“攔、排、放、調、挖”綜合處理泥沙的方針中的“挖”也可在寧夏內蒙古重要防淩河段開展人工挖沙試驗性工作。內蒙古河段放淤由於沒有洪水流量無法實施，可利用北岸的低窪建立“分淩滯洪區”，利用人工與機械化等挖出淤積河道的泥沙向低窪處堆積可望改良土地。通過內蒙古河段的試驗性實踐，如果效果較好可在中遊潼關以及黃河下遊如河口等處開展實施人工機械挖沙擾沙實驗性探討。

　　4.3西線南水北調前期仍需不懈努力

　　黃河流域屬資源性缺水地區，黃河又是我國西北、華北地區的重要水源，其中水資源開發利用中三分之一用於黃河流域外用水，每年近百億立方米的貢獻於海河與淮河流域，其中包括天津、河北白洋澱。

　　2015年前南水北調中、東線將建成供水，到那時，我國大型的水利工程建設將沒有了，正是西線南水北調建設的最佳時機；黃河流域以及西北地區的水資源缺失將依賴於西線南水北調。因此，西線南水北調前期仍需不懈努力，不可放鬆。

　　4.5灘區要麵對現實：洪水漫灘仍不可避免，建立灘區安全帶（區）和利用灘區窪地人工放淤
灘區治理方案盡量減少財產的損失，同時也要客觀看待灘區的治理難度，無論下遊河道“寬河”、“窄河”，以及河口村水庫的運用，黃河下遊出現1萬以上的大流量將可能大幅減少，但是，如果有超過1.2萬至1.5萬流量的洪水，灘區部分上水在所難免，要正確對待。特別要指出的是北方河流長期不來中常洪水，一旦特大洪水來時因河道的萎縮將造成更大的洪澇災害，“大水出好河”是我們值得期待的。

　　當然灘區治理方案要有完善如灘區安全建設方案、灘區淹沒補償政策和“駝峰”段和“二級懸河”等治理方案。

　　在灘區內經濟較發達的村鎮或高灘老灘建立區域安全帶（區）減少灘區漫灘的可能。利用灘區窪地臨靠大堤的溝道進行人工放淤，標準化堤防的建設使黃河初步形成了“相對地下河”，灘區放淤將有可能部分河段出現的嚴重的“二級懸河”變為“一級懸河”。

　　人工放淤也為“泥沙資源化”提供的可能，泥沙淤積使荒灘變良田，建築材料等。

　　4.6減沙目標的製定

　　黃河流域黃土高原嚴重水土流失造成的巨量泥沙入黃，是黃河複雜難治的症結所在。搞好黃土高原特別是多沙粗沙區的水土流失綜合防治，不僅是減少黃河泥沙的根本措施，而且對改善當地生態環境、促進地區經濟發展具有重要作用。

　　黃河流域黃土高原地區一直是我國水土保持工作的重點，開展了大規模的水土流失防治，按照“防治結合，保護優先，強化治理”的思路，水土保持工作在工程布局上實行由分散治理向集中連片、規模治理轉變；由平均安排向以多沙粗沙區治理為重點、以點帶麵、整體推進轉變。

　　加大對黃土高原水土流失規律的研究，盡早建立水土流失產沙模型、減沙模型。鑒於產沙量計算的複雜性，黃委會按照偏於安全的原則提出減沙目標的範圍：2020年減沙目標5.0～5.5億噸，2030年減沙目標6.0～6.5億噸，具體計算中取下限，即5.0和6.0億噸。