一 研究目的

建設水利水電工程是人類為了更好的利用水力資源，有目的地改造自己生存環境的自覺行為，而移民安置則是此項行為中不可或缺的一部分。前者是為了改善人類自己的生存環境，後者則是為了達到此目的而對生存條件作出的必要調整。一直以來，水庫移民安置是困擾水利水電工程建設的最主要問題。因為移民安置是整個工程建設的矛盾聚焦點，移民能否得到順利安置，直接關係到水利水電工程建設的順利與否。

從我國現實情況來看，水庫移民安置主要是實行以土安置的方針。但由於現目前耕地資源本來就緊張，大部分地區人多地少，加之區域間耕地資源極不平衡等問題的存在，使得移民安置的土地從哪裏來成為一個備受關注的問題。而從以往移民安置的經驗來看，一方麵是通過開發移民安置區的未利用土地，另一方麵則是將安置區居民擁有的土地調出一部分，重新分配給移民。從我國現實條件來看，由於受可供開發的耕地後備資源有限和可供開發的土地質量較差等因素的影響，通過開發未利用土地安置移民的隻占很小一部分，而大部分移民安置還是得通過安置區土地流轉來實現。

但是，由於我國人均占有耕地量本來就少，客觀上決定了安置區居民不願意將手中少量的土地流轉出來。加之，隨著我國經濟體製改革的深化，農業實行家庭聯產承包製，土地分散到農戶單獨經營，農業的經營目標已開始向追求利潤方向轉變，這就主觀上決定了安置區居民不願意將土地流轉出來。因此，安置區居民對將土地流轉給移民並不感興趣，這使得要通過在安置區進行土地流轉來安置移民得不到群眾的支持。另外，由於中國農戶土地經營規模在世界上是屬超小型的，為了限製農用土地的進一步細分，保證農業適宜的經營規模，國家頒布了一係列政策，諸如：“增人不增地，減人不減地”、土地承包期30、50年不變等，其防止土地經營太分散的政策取向很明顯，這就使得通過局部土地流轉來安置移民沒有製度上的保障。

在沒有群眾支持和製度保障的情況下，怎樣最大程度的既能夠滿足移民的要求，保障移民的利益不受損害，生活水平不降低，又能夠合理的解決安置區土地流轉的各種糾紛，是本文將要解決的問題。筆者將對丹江口水庫部分移民區和安置區的調查問卷進行分析，對調查過程中反映出來的問題進行總結，找出移民安置中土地流轉還存在的問題並提出解決問題的對策，為未來移民安置中土地流轉提供參考。

二 調查基本情況

調查組於2009年3月8日至2009年3月13日對湖北省丹江口市三個鎮進行了為期6天的問卷調查，調查采用問卷調查為主，訪談調查為輔的方式進行。調查過程比較順利，基本上達到了預期目的。在筆者進行的調查過程中，總共調查到67份調查問卷，涉及到3個鎮10個村的水庫移民和安置區居民。其中包括未安置移民區的問卷共51份，涉及2個鎮8個村的移民；安置移民區的問卷共9份，涉及1個鎮1個村的移民；安置區居民的問卷共7份，涉及1個鎮2個村的居民。具體結構及比例如表1所示。






三 調查結果分析

經過對調查問卷的認真總結和歸納，筆者將其中有關土地流轉所反應出來的情況分析如下：

（一）大部分移民更願意依靠政府進行土地流轉

從移民獲取安置地土地流轉信息的途徑上看，有74.51%的移民選擇政府提供信息。因此可以看出，政府始終是主導移民安置中土地流轉的關鍵因素，大部分移民對政府在移民過程中的指導作用仍然持積極態度，而對政府的移民工作也是持支持態度的。這主要是由於移民在移民安置的過程中處於一種比較被動的地位，對移民工作的不了解，對移民搬遷政策的陌生，以及在土地流轉、生產就業信息方麵的不對稱，隻能靠政府行為來進行彌補。另外，移民文化程度普遍較低，這也影響了移民從事非農產業（或自謀職業）的積極性，往往寄希望於政府在土地流轉方麵能夠做出更多的幫助。尤其對年齡大的或者孤寡老人等移民更是如此，在筆者調查浪河鎮浪河口村的過程中，就遇到一個81歲的孤寡老人，他就希望政府把所有事情都解決好。這充分的說明了，作為弱勢群體的移民，在麵對土地流轉信息對稱等問題的時候，還是更願意依靠政府來解決問題的。

（二）移民家庭非農收入越高，越不願意流入土地

從整個調查過程中，可以體會到，當移民的非農收入越高時，隻要國家一次性給與他們足夠的補償，他們就越願意以非農業（或自謀職業）的方式進行安置，也就是說，當家庭非農收入高的時候，就不需要再在安置區與安置區居民進行土地流轉。這是由於非農業收入高的移民從事的職業涉農程度都比較低，從調查中可以看出，這部分移民主要是從事外出打工、網箱養魚或者果樹栽培等職業。他們在對安置方式的選擇上也比較靈活，主要是確保能夠繼續從事相關產業就可以，不需要解決承包地問題，對是否進行土地安置沒有太多的要求，也就不需要通過土地流轉獲得承包地。而從這部分人的特征來看，主要是以年輕人為主，或者是有一技之長的移民。這也充分的說明了這類人在麵臨就業時，擁有更多的就業機會。而由於從事非農業與農業之間存在的收入差距巨大，這部分人的念土情節都不是很重，也就越願意采取非農安置的方式進行安置。

（三）國家對農業越關注，移民越願意流入土地

在浪河鎮小店子村調查中，有部分移民明確表示了現在國家在農業上比較重視，政策上也較為傾斜，對未來從事農業表現出了極大的興趣，這也直接決定了移民在進行安置的過程中，不願意以農轉非進行安置，以此確保自己擁有一定數量的土地。而這種程度越深，移民就越願意在安置區流進土地。這是由於國家越重視農業，農民對農業的未來前景就更看好，就對農業的發展更有信心，都願意繼續從事農業生產，才會出現這種現象。從這裏也可以看出，最近幾年國家對農業的政策還是深入人心的，還是起了不小的作用的，農民對農業上的政策表現出了極大的信心，對從事農業生產表現出了極大的興趣。

（四）移民年齡越大，越不願意流入土地

一般情況下，移民年齡越大，念土情節越嚴重，也更應鍾情於以土安置的方式，更願意在安置區流入土地。但是從調查後的結果可以看出，事實是與這種常理相違背的。恰恰是年齡越大的移民，越不願意以土安置。通過認真的分析，這種現象也是可以解釋的。首先，移民年齡大了，沒有能力再去耕種土地，導致他們在選擇安置方式時不得不顯得很無奈，放棄了一輩子耕種的土地。缺乏勞動力也就成為了解釋這種現象的根本原因。其次，部分年齡比較大的移民家庭，由於子女都在外地從事非農產業，因此，他們在搬遷後都希望依靠子女，並且不再從事農業生產，采取其他安置方式也是可以的。這也是解釋這一現象的間接原因。

（五）土地流轉中的土地質量問題成為移民關注的焦點

通過對三官殿鎮蔡灣村移民的調查了解到，這裏的移民對移民安置存在最多意見的是土地的質量問題。對於在安置區獲得的承包地，普遍認為質量沒有以前好，不宜進行農業生產。而實際上，筆者在調查的過程中了解到，移民是非常的關心在安置區通過土地流轉獲得的土地質量的。按照移民的想法，他們是希望獲得質量與搬遷前相當或更好的土地。但是由於安置區流轉出來的土地往往都是質量較差的，而質量好的又太貴，移民擔心補償的費用不夠用於購置質量好的土地，往往無奈的放棄了這種願望或是接受國家重新分配的土地，使得土地的質量問題成為移民關注的焦點問題。

四 水庫移民安置土地流轉存在的問題

（一）水庫移民安置土地流轉不規範

水庫移民安置是比較特殊的工作，它的對象是移民這一特殊群體。而水庫移民安置中的土地流轉是不同於一般意義上的土地流轉的，由於針對的對象不一樣，作為新性質的土地流轉，在實踐中還沒有比較好的固定化模式，可以為移民安置的土地流轉提供指導。而在水庫移民安置的土地流轉中，現行的大多是傳統意義上的國家主導，移民自主的模式。但是國家主導是否就是符合這一特殊流轉工作的最佳方法還有待商榷，同時，是否在水庫移民安置土地流轉中引進市場機製也是存在爭議的。

（二）水庫移民安置土地流轉信息不對稱

水庫移民作為弱勢群體，在土地流轉的過程中，由於對移民工作的不理解，對土地流轉信息的不了解等，造成了水庫移民安置中移民土地流轉信息上的不對稱。這一不對稱主要體現在：在安置區，移民無從獲得足夠的土地流轉信息，無法通過充分的比較來進行土地流轉。而當這種流轉沒有足夠的可比性的時候，移民就會感到很盲目，無法正確做出土地流轉決定，或是在土地流轉的過程中出現失誤。

（三）水庫移民土地流轉受政策影響大

土地本來是農民生活和生產的保障，選擇擁有土地理應是必然的，受國家政策的影響不大。但是通過調查研究可知，國家政策對移民進行土地流轉有一定程度的影響，尤其是農業政策。這主要表現在以下兩個方麵:首先，國家農業政策的穩定度。由於移民對未來農業政策的穩定與否不可而知，因此他們對搬遷後繼續從事農業生產興趣不大，擔心因為農業政策的不穩定導致不必要的損失，因此不願進行土地流轉。如果國家農業政策更加穩定，移民將願意流入更多的土地，並願意獲得更長期限的土地承包權。其次，國家對農業政策的關注度。顯而易見，國家對農業政策的重視度越高，移民對搬遷後繼續從事農業生產信心越大，也就越願意流入更多土地，土地流轉的頻率也就越高。

（四）水庫移民安置土地流轉的土地質量不高，進行農業生產困難

在調查安置區居民願意轉出何種質量的承包地給移民使用時，100%的居民都選擇了流轉出質量差的土地。從這裏可以很明顯的看出，通過土地流轉出來共移民使用的土地，如果完全按照安置區居民的意願，土地的質量是得不到保障的。隻會導致流轉出來的都是質量不好的荒山、荒丘等，這就為移民安置的後續工作埋下隱患。如果國家在這方麵不做好恰當的引導，那移民要在安置區獲得的土地上進行生產是相當苦難的，也無法滿足搬遷後的生存需要。

（五）政府缺乏對水庫移民安置土地流轉工作的指導

總的來說，國家在移民安置土地流轉上還是缺乏強有力的指導。我們知道，移民對國家的依賴性是比較強的，如果國家不能很好的指導水庫移民安置中的土地流轉問題，移民搬遷後的生活生產問題是得不到保障的。而從現目前的情況來看，由於國家相關政策法規還存在不夠係統化，不夠完善等問題，導致了在指導移民安置土地流轉過程中缺乏力度，諸如提供土地流轉信息、製定土地流轉價格等方麵。

五 解決水庫移民安置中土地流轉問題的建議

（一）規範土地流轉程序，完善土地流轉製度

國家要針對水庫移民工作的特殊性質，形成一套與常規土地流轉不同，完全適合於水庫移民安置的土地流轉程序、製度。在特殊情況下，可以考慮進行製度上的突破。改變土地流轉過程中方式單一化的現狀，適當引進市場機製，發揮市場的靈活作用，完善土地流轉製度，保證水庫移民安置土地流轉的順利進行。

（二）政府加強提供土地流轉信息力度，保障信息暢通

水庫移民安置土地流轉作為一個潛在的、特殊的市場，信息對移民安置工作順利進行起到關鍵作用。由於信息不對稱引起的失誤是不必要的，政府在這一過程中要發揮主導作用。要改變以往比較封閉的流轉市場和由於政府力度不夠引起的不必要失誤，加強政府提供信息的力度。可以考慮在移民安置的過程中，專門設置有關這方麵的機構，或者是通過市場建立中介機構等，主要負責土地流轉信息的收集與公布。

（三）增強農業政策的穩定性，加大農業扶持力度

朝令夕改的政策是保持農業穩定的大忌，也是阻礙移民安置中土地流轉順利進行的因素。國家製定的農業政策一定要符合水庫移民的特殊性質，符合可持續發展的客觀需要，一定要分三步做到穩得住、安置得好、發展得好。因此，水庫移民過程中，一定要保持農業政策的穩定性，加大對農業的投入力度，重視農業的發展。

（四）提高移民安置補償標準，提高土地流轉後的土地質量

在耕地資源非常有限的情況下，要想在安置區通過流轉獲得更多好質量的土地，空間是非常有限的。一方麵要對安置區居民提供好地的給與政策上的獎勵，鼓勵流轉質量好的土地。另一方麵，適當提高移民安置的補償標準，增強移民購置質量好的土地的購買力。另外，在保持自然供給總量不變的情況下，通過采用科學技術手段，對質量差的土地進行改造，最大限度的提高土地質量，有效的提高土地的產出效益，增加經濟供給的總量，達到有效緩解因為土地稀少、質量差等問題引起的矛盾的目的。

（五）強化政府職能，加強土地流轉引導

政府在移民安置工作中起著主導的作用，要加強這種主導作用，合理引導土地流轉順利進行。強化政府職能，引進政府問責製，對進行土地流轉工作不力的“無為”型政府進行追究。政府要做到權責分明，把保護移民的根本利益放到首位。政府要清楚的給自己定位，準確的把握好自己在移民安置土地流轉工作中的職責，努力做到政府該管的要毫不猶豫的管，不改管的就要放手不要管。

　　資源網 作者：熊成喜