[摘要]本文主要探討當前我國水資源管理麵臨的市場失靈和政府失靈的管理困境，並提出解決這一困境需要從製度、文化、領導力等角度係統重構水資源管理機製，這樣才能從根本上實現水資源合理利用和保護的目標。

　　（中經評論·北京）2007年6月，國家環保總局對黃河、長江等四大流域的汙染調查得出了驚人結論：四大流域的整體汙染現狀已成為常態；同時，重點監控的9個大湖泊中整體水質為V類和劣V類水質的就達7個。V類水已不能和人體接觸，劣V類水更是喪失基本生態功能，甚至不能用作農業用水。如何合理利用保護水資源，促進經濟協調穩定發展，成為構建資源節約型社會的一個急需解決的重要課題。

　　一、流域性水資源管理困境

　　流域汙染的常態性已經基本確定，水汙染正伴隨工業化的高速推進從支流向幹流、從城市向農村不斷蔓延發展。那麼，為什麼汙染狀況沒有隨著近年來持續的治理行動而有所好轉呢?

　　（一）水資源的公共產品特性

　　水資源是公共資源，其產權常具有模糊性。流域內的每個團體或個人都難以具備界定明確的權力去維持流域環境不受汙染和可持續利用。巴澤爾指出，當產權無法充分界定時，部分有價值的產權總是存在於公共領域，對公共領域中存在的可被攫取的資產價值將導致人們的尋租行為。當生產和消費行為帶來水資源汙染時，其汙染成本由全社會共同承擔，而產生的收益由排放者獨自占有；而且水資源汙染給排放者自身所帶來的損失遠遠小於汙染治理成本，從個人理性的角度出發，排放者沒有治理汙染的動機，從而必然導致對水資源的過度汙染和使用，治理產品的提供不足，這就是但丁所言的公共領地的悲劇。

　　（二）市場失靈下的政府解決思路

　　解決水資源過度使用和汙染的一個方法是根據科斯定理，將外部性內在化，即明晰資源產權，由排汙者和受害者雙方討價還價解決汙染問題。然而，公共資源產權的界定首先是非常困難的。即使能夠界定，成本也是高昂的。當產權界定清楚後，確定汙染賠償的討價還價過程本身也將增大交易成本，當涉及人數眾多時，“搭便車”現象將發生，從而導致市場機製的失靈。即使采用民主投票方式確定汙染的價格，根據阿羅不可能定理，也難以產生滿意的投票結果。因此，單純通過市場機製來解決水資源汙染問題必然導致市場失靈。當市場失靈時，避免公地悲劇就需要依賴於代表公共利益的政府，通過政府的管製來保護水資源。政府常采取的策略是排汙收費、直接管製、排汙消減補貼，這些措施的強製執行將有效減少市場討價還價的交易費用和效率低下狀況，從而提高水資源保護效率。

　　（三）政府失靈

　　市場失靈條件下通過政府管製是不是就能有效解決水資源過度使用和汙染的問題呢?政府作為國家權利的執行機構，並不是抽象的存在，而是由不同利益和目的的部門和人群組成的集合。由於水資源的效益涉及農業灌溉、水力發電、水路運輸、地下水勘探與開采等部門的利益，水資源管理實際上由水利、電力、交通、城建、地礦、農業等14個不同或相同級別的局、部以及流域各省市區水行政管理部門共同負責。這些政府部門的行為主體和市場中的經濟人一樣也要受到自身權利、職位和相關物質利益的驅動，謀求個人效用最大化。根據公共選擇理論，這時必然出現多數獲利集團的個人邊際利益大於社會邊際利益，或個人成本小於社會邊際成本的結果，從而導致公共目標的偏離，最終導致“政府的失靈”，從而在我國出現水資源管理“多龍治水”、“政出多門”的管理格局。“管水源的不管供水，管供水的不管治汙，管治汙的不管回用”，地方政府以本地利益為導向，采用寬鬆的排汙管製措施促進當地投資和GDP增長；流域上遊沒有足夠的動機和激勵去減少不合理產業布局，常常為了增加GDP而引入高汙染、高水耗的項目，導致水資源從源頭就被汙染。在此情況下，水資源的保護重任就隻能依賴於環保部門的嚴格立法和執法。實際情況又怎樣呢?國家環保總局近期檢查的11個省份的126個工業園區，有1 10個存在環境違法問題；在抽查的城鎮汙水處理廠中，超過一半運轉不正常或停運，四成以上被查企業存在環境違法行為。因此，僅僅依賴環保部門是不可能實現對水資源的有效保護的。

　　（四）政府監管困難

　　即使不存在政府失靈，政府也將麵臨信息不對稱和隱性行為的監管困境。企業排汙是私人信息，環境保護部門不可能每天24小時監督全國的所有排汙者的排汙狀況，這必然導致一些排汙者利用沒有監督的空檔增大排汙。同時，當采用矯正性稅收對汙染排放量征稅時，稅率往往難以確定，稅率過高，成本轉嫁給消費者，造成消費者福利損失；當采用使用量、排放量、排放物含量標準時，若排汙權數量過大，會使區域內汙染物的排放量超過環境容量；數量過小，排汙成本超過社會經濟技術承受能力，嚴重影響生產和生活，甚至會導致非法排汙或偷排。

　　（五）政府失靈下的市場失靈

　　當政府失靈時，水資源的汙染問題該如何解決?會不會求助於市場?在我國，受計劃經濟體製的影響，長期以來人們缺乏對水資源經濟產品屬性的認識，供水作為政府提供的基本福利，供水水價不能有效體現水資源的全部價值構成，最多隻能補償生產經營成本，而不能體現資源水價（即水資源費或水權費）和環境水價（即水資源處理費）。因此，水資源的價格遠遠背離了水資源的價值構成，從而依賴市場價格機製不能有效調節水資源的使用和保護。許多冶汙企業建起了先進的生產線，卻處於閑置狀態。因此，在政府失靈的情況下，我國的水資源市場也表現為失靈狀態。當水資源的市場失靈和政府失靈同時存在時，此時應該求助於誰，應該采用怎樣的管理機製來有效解決水資源的過度使用和汙染問題呢?

　　二、水資源的有效管理機製

　　對於水資源市場失靈和政府失靈的雙重管理困境，必須係統設計水資源管理機製，從製度、文化、領導力、執行力等方麵著力，建立一個強有力的水資源管理體係，避免“多龍冶水”的割裂格局。

　　（一）構建以流域為核心的水資源一體化管理模式

　　目前的流域、部門和行政區域三結合的水資源管理體製導致各部門常基於部門利益、地區利益，而不是自覺地從全流域和全社會的可持續發展角度來使用水資源。因此，建立一個統一的管理權威對水資源實施一體化的全麵管理就顯得尤為重要。一體化管理的途徑一是按照行政區域劃分，以行政轄區為基本單元的開發模式；二是由一個單獨的部門統籌、管理全國的水資源。地方政府維護公共資源的出發點是地區利益，出於這種目的，上遊城市必然不是從全流域的經濟發展出發來配置水資源，分割管理狀態依然難以改變。縱觀法國、英國、荷蘭等國的水資源管理體製，最突出的一點是由一個部門統籌管理。如英國環保局一管到底，不設水利部，水管理直接進入市場，政府隻是宏觀調控。同時，對於跨省、跨地區的大江大河統籌采用以流域為單元的水質與水量統一管理模式。法國按大流域分設了幾個水務局，荷蘭以流域為單元設立水董事會，由水法賦予權力，依法管理水量水質。借鑒各國的成功經驗，我國有必要建立一個單獨的政府部門統籌負責全國所有水資源的取水、排水、供水、節水、防洪、防澇、治汙、灌溉、汙水回用等事務，實現水資源的統一規劃、調度、運營和監督治理。同時，該管理部門內部按照流域設立不同的分支機構，統一管理流域內的水量和水質，從而避免各部門相互爭權、推諉、扯皮，緩解政府失靈的狀況。

　　（二）政府管製下的市場交易機製

　　一體化的水資源管理機製使具有決策權、執行權、監督控製權的權威管理部門通過計劃、命令、協調等方式實現對資源的統一配置。但通過指令性計劃來配置資源的計劃經濟形式，由於決策者的有限理性和信息不對稱，常常導致資源配置的低效率。在此情況下，引入市場機製，通過政府管製和市場機製的雙重結合可提高水資源的配置效率。即，政府首先製訂相關政策、法規，然後水資源使用者再根據自身利益在可供交易的市場中進行使用量、排汙量的抉擇。這些市場化交易機製包括：市場化的水價體係、排汙權交易和流域水資源補償製度等方式。

　　（1）市場化的水價體係。目前的福利型水價體係無法激發使用者和排汙者內在的節約和創新思想，冶汙企業由於長期虧損也沒有冶汙的積極性。國外經驗表明，利用市場定價原則，發揮價格杠杆作用，能夠達到合理使用水資源的目的。因此，我國需要建立和完善市場化的水價體係，通過市場定價機製，在國家宏觀調控下按照水資源的用途、地區等因素製訂靈活多樣的交易價格，通過買賣雙方的自主談判實現市場化水價體係的正常運行。

　　（2）排汙權交易。排汙權交易是指政府根據流域的承載能力規定汙染物排放總量，企業按照市場價格向政府購買排汙權，包括排放汙染物的種類和數量、排放地點和方式、有效時間等，這是排汙權交易的一級市場（政府一排汙者）；如果企業減少排汙，購買的排汙權得到節省，可在市場上售出排汙權而獲利，這就是排汙權交易的二級市場（排汙者一排汙者）。這種市場化運作機製可以調動企業治汙積極性，使其可以選擇更有利於自身發展的方式主動減排。

　　（3）流域水資源補償機製。在流域中，上下遊地理位置的不同使上遊擁有使用權的優勢地位。如果上遊用水過多或者排汙過多就意味著下遊水資源生態環境的惡化。為了使下遊的水資源滿足自身經濟發展和人們生活用水的需要，下遊需要提供一種補償機製彌補上遊節約用水、減少排汙的機會成本，從而激勵上遊保護水資源。

　　（三）節水文化的建立

　　水資源一體化管理體製和市場交易機製僅僅是從“拉”的角度運用經濟、行政手段來引導人們的行為，而不是人們發自內心的自願“推”動水資源的保護。但是，公眾的監督參與更能克服信息不對稱和隱性行為帶來的監管困境，怎樣形成公眾參與的節水文化呢?首先，要尊重價值規律，將水價調至真正體現其價值的價格水平上，使人們意識到水的寶貴，這是樹立節水文化的根本之舉。其次，文化的建立常取決於支持這種文化的領導權威和倡導者，節水文化在我國現階段是～種全民節水文化，不可能依賴於某個公益組織，而必須依賴於政府的推動，應把水資源保護作為政府業績考核、幹部選拔和獎懲的重要依據，使官員成為全社會節約用水的倡導者、領導者和監督者，使政府成為節水文化的主導者。再次，提供公眾參與水資源保護的途徑，包含預案參與、過程參與、末端參與、行為參與和信息完全公開機製。最後，增強全民族的水資源憂患意識和節約意識，培育節約用水的社會風尚。

　　三、水資源管理機製的實施要點

　　水資源管理機製是一個龐大、複雜的係統工程，在建設過程中需要科學的處理好以下矛盾。

　　（一）處理好水資源管理機構和地方政府之間的關係

　　流域水資源一體化管理機製將改變現有管理體製和利益格局，在改革中要妥善調整各部門的分工、人員；其次，水資源管理總部、流域水資源管理分部也將與各地方政府部門發生相關業務往來，彼此之間如何分工、合作、協調等都是需要解決的關鍵事項。

　　（二）處理好政府宏觀管理和市場交易之間的關係

　　水資源管理機製是通過製訂政策、法律、法規等實現水資源的宏躕調控：依賴於市場化的價格交易機製自主實現資源的有效配置。這就要求明確政府的權力範圍和市場的作用範圍，避免政府權力過大壓抑市場的積極性；同時，又要避免政府權力過小，難以幹涉市場不合理的交易活動。

　　（三）處理好上中下遊水資源分配的關係

　　流域一體化管理體製直接關係到上中下遊的水資源權力和經濟利益，這就需要解決好以下關係：（1）上中下遊合理分配水量，可以按照地區經濟發展水平和經濟成長能力為基本指標；（2）合理確定流量控製關係，合理調節各區段對水資源的利用時差；（3）合理確定利益分割比例；（4）合理確定水資源汙染成本分擔原則，可依照“誰汙染，誰冶理”和預留“汙染治理費用”的原則進行。

　　（四）處理好流域區與非流域區水資源使用的關係

　　水資源不僅是本流域的資源，同時還是整個國家的戰略資源。流域水資源的配置不僅要考慮本流域的經濟生活環保發展需要，還要結合國家的整體戰略部署，處理好流域區和非流域區水資源調用量、使用效率、使用時段等關係。

　　（五）處理好生活、生產和生態用水的關係

　　工業生產的經濟收益高於農業和公益事業，因而工業企業的水資源價格承受能力也更大。在建立水資源市場交易機製時，要滿足農業生產和維係生態平衡對水的基本需求，防止無序競爭對農業和公益事業產生破壞作用。

　　（六）發展低耗水產業，推進循環經濟

　　支持低水耗產業的發展，從源頭上減少水資源的使用量和汙染量；同時，積極推進水資源的循環使用，發展循環經濟，建立水資源節約型經濟結構。

（生態經濟，西南財經大學，攀枝花學院，易敏利，唐雪梅 ）