雲南省政府研究室特約研究員 教授級高級工程師 張建新

在2007年湖南省水電科普論壇上的發言

前言

新中國成立以來的50多年裏，大規模的經濟建設產生了4,500多萬人以上的工程移民。到2005年，中國已擁有8.6萬座水庫、7.54萬公裏鐵路、193萬公裏公路、163個民用機場、668個城市、130多萬個工業企業。水庫、鐵路、公路、電站及輸變電工程、機場、河道、城市供水與汙水處理、城市擴大與改造、開發區建設及房地產開發等建設征地拆遷造成了大量的人口遷移。經過新中國50多年的不斷摸索、學習，不斷總結國內外的經驗教訓，中國工程移民工作基本滿足了各類工程建設的需要，促進了全國大範圍的基礎設施建設，絕大部分移民生產生活條件有了不同程度的提高，取得了巨大成績。

當時間的長河進入21世紀以來，中國改革開放已經深入到更加廣泛更加深層次的各個領域，中國社會正處於經濟體製深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的曆史時期。水電工程移民由於動遷範圍大、搬遷人口相對集中、搬遷距離相對較遠、可能引起社會波動的因素更加複雜而倍受社會關注；也使中共十六大以後的黨中央和中國政府倍加重視，（近幾年中央政府連續出台關於水電工程征地移民的政策文件，如國務院《2006年471號令》、國務院《國發[2006]17號文》等等就是明證）。因此，對中國水電工程征地移民政策進行理論研究和實踐創新，是中國當代188體育官網app 工作者義不容辭的曆史責任。

一、中國水庫移民概況和水電工程移民概況

新中國成立以來，中國進行了大規模的水利188體育官網app ，已修建各類水庫約8.6萬座，共有5542億立方米的總庫容。通過水庫與全國26萬多公裏的江河堤防及98處蓄滯洪區聯合調度，保護了5億人口、4000多萬公頃耕地、600多座城市和主要鐵路以及交通幹線的防洪安全；每年提供生活及工業用水450億立方米，灌溉農田麵積2000多萬公頃。全國建成水電站4500多座，總裝機達1.26億千瓦，年發電量3000多億千瓦時。總之，水利188體育官網app 在防洪、灌溉、供水、發電以及綜合利用等方麵，發揮了巨大的經濟效益和社會效益，為我國國民經濟持續、穩定、快速發展起到了重要的基礎保證作用。

但是，水利水電工程建設將不可避免地淹沒部分耕地和搬遷安置庫區的居民。中國在過去50多年的發展中，由於水利188體育官網app 而淹沒耕地180多萬公頃，搬遷安置水庫移民1300多萬人（目前已自然繁衍到1700多萬人）。其中水電工程移民約595萬人（含三峽、小浪底、龍灘）。

中國的水庫移民工作，可以分為兩個階段：

（1）1978年實行改革開放以前。中國的8.6萬座水庫中，大部分是在這一時期建設的，共計搬遷安置水庫移民約1000萬人。這一時期水庫移民工作的成績是主要的，保證了工程建設的順利進行，但由於受當時社會發展和曆史條件局限，在一些建設項目中存在著重工程建設、輕移民安置、移民安置方式簡單化、補償標準偏低的現象，使部分水庫移民在搬遷安置後，存在著生產和生活基礎設施不足、缺乏發展條件、生活水平偏低等遺留問題。黨和政府在發現這些問題以後，迅速采取後期扶持政策，通過每年安排資金來逐步解決這些遺留問題。

（2）1979年中國實行改革開放以後。在這個階段，中國建成了葛洲壩、龍羊峽、烏江渡、隔河岩、水口、五強溪、漫灣、二灘、東風、桃林口、飛來峽等70多個大中型水庫水電站，長江三峽、黃河小浪底、紅水河龍灘工程等大型項目也先後開工，已搬遷安置和即將搬遷的水庫移民約250多萬人。其中三峽工程移民將達120萬人，小浪底工程移民18.96萬人。在此期間，不但工程建設進展順利，而且水庫移民絕大部分也得到了妥善的安置，生產生活水平逐年有所提高。

特別是中國實行改革開放以後，由於中國政府認真總結過去幾十年水庫移民工作的經驗和教訓，先後出台了一係列有關水庫移民安置的政策，實行開發性移民方針，從法律上對水庫移民安置規劃、移民補償標準、移民安置方式以及後期扶持等方麵作了與相應年代社會經濟發展水平相當的規定，並認真地組織搞好實施，保護了水庫移民的切身利益，有效地改善了這部分居民的生產和生活設施，增強了他們發展經濟的能力，提高了他們的生活水平。中國的水庫移民安置工作已經取得了較好的效果。例如，福建水口工程和黃河小浪底工程等項目的水庫移民安置工作，已經成為世界銀行推薦的利用世界銀行貸款援助項目中水庫移民安置的成功典範。

二、水電工程征地移民補償基本方式、標準變遷、現行方法及弊端

我國是社會主義國家，實行土地和生產資料公有製為主的基本經濟製度。根據《憲法》，國家版圖範圍內的所有土地，分為國家所有（包括全部城市、城鎮土地和無住民林地荒山荒地草原沙漠濕地荒灘島礁、江河湖泊海洋，社會公共、基礎、國防設施占地，等等）和農民群眾集體所有（農業居民居住耕作看管的田地林地荒山草場堰塘，等等）兩大部分。我們平常所說的征地移民特別是水利水電工程征地移民，絕大部分是指國家因為社會基礎設施、經濟國防建設等公共利益需要，需把農民群眾集體所有的土地通過征收征用、同時給予補償補助的方式變成國有土地，然後進行工程建設的政府行政行為。

我國征地移民依據的主要法規始於1953年11月政務院頒發的《國家建設征用土地辦法》，其後，在實踐中不斷完善，先後於1958、1982、1986、1998四次修改，這幾個法規在征地基本原則上，如既保證國家建設用地又節約用地，要妥善安排土地被征用者的生產和生活，征用土地要有一定的申請和審批程序等方麵，前後具有明顯的連續性。50多年來，國家對征地審批權限、征地補償標準等重要政策多次調整，以征地審批權限為例，縣級政府征地審批權，1953年為1000畝以下，1958年為300畝以下，70年代為100畝以下，1986年為3畝以下，1998年則被取消；

水利水電工程征地移民的淹沒補償補助，在我國的188體育官網app 實踐中一般劃分為四大組成部分：即移民個人財產補償、農民集體所有土地山林等補償、國有公用基礎設施及企事業單位搬遷複建補償、農村移民搬遷補助和後期扶持。淹沒補償補助的基本方式，是按照“同等級、同規模、同功能的三同”原則，隨著時代社會經濟發展水平的變化而逐漸演變的。大體上1985年以前，補償方式以實物補償為主，即所謂“占地還地、占房還房”；1985年後則逐漸演變為實物補償和資金補償並行、且有資金補償比重逐漸增大的趨勢；

社會廣泛關注的征地移民淹沒補償補助的政策標準，也是隨著時代社會經濟發展水平的變化而逐漸演變的，總體上與當時社會經濟發展和人民生活水平相當，事實上也在逐漸提高：以建設征地補償標準為例，1953年為被征耕地前三年平均產值的3～5倍，1958年為2～4倍，70年代為3～10倍，1986年為5～20倍，1999年為10～30倍，2006年9月1日起生效的國務院471號令，已將該標準提高至16～30倍。

目前我國水電工程征地移民補償實施辦法，基本上采取將移民個人財產、個人承包地和山林等按國家政策標準折算為貨幣資金，給予一次性補償和搬遷補助；搬遷後再按國家政策標準以現金方式給予20年後期扶持（逐年發放）。這種辦法的基本好處，是國家政策給予農民的補償補助實實在在落到了農民手中，避免了過去經常發生的“層層克扣、雁過拔毛”現象；但是其弊端也顯而易見，由於文化水平、思想觀念等方麵的局限，大部分農民將補償款用於建房、買摩托車、買手機等消費，甚至還有部分人將補償款用於賭博、修墳、大操大辦等不良活動，而很少用於改善生產條件，提高生產水平；使國家提高補償標準、促進開發型移民、保證移民提高長期生產生活水平的初衷落空，不少人在補償款很快花完後長期依賴政府後期救濟，甚至在壞人煽動下經常上訪、鬧事。這種情況在農村基層社會組織鬆懈甚至瓦解，行政管理和思想宣傳工作形同虛設的地方和時期尤為嚴重。

三、90年代以來中國水電工程征地移民出現的新問題

中國的改革開放在20世紀90年代中期逐漸步入深水區，隨著我國社會主義市場經濟體製的確立，中國水電工程的投資主體多元化趨勢加快，地方政府加速經濟發展願望強烈，建設區域人民群眾利益訴求呼聲日益高漲，全社會思想觀念和相關輿論發生深刻變化，過去多年遺留積累的各種社會矛盾逐步暴露和顯現；此前計劃經濟時代特征明顯的征地移民政策麵對日益多樣化的問題和矛盾越來越顯得力不從心。除了我們已經逐步認識、解決的“重工程、輕移民”、“重搬遷、輕發展”、“法律法規缺乏相應配套細則和措施”、“因社會生活環境變化給予的補償不夠”、“總體補償水平偏低”、“少數幹部工作作風簡單生硬搞一刀切”等問題以外，還出現了以下一些新問題：

1、水電工程的投資主體多元化，使部分社會成員對水電工程的公共利益屬性產生了質疑；

2、隨著我國農村“農戶土地承包責任製”的深入推行和具體形式的不斷發展，部分社會成員對“農村土地集體所有製”產生動搖和抵製，不斷提出企圖改變這一基本經濟製度的主張和辦法；並不斷的在水電工程征地移民方麵大做文章。

3、黨和政府在農村基層的組織渙散，村、組兩級在很多地方處於行政權力失控狀態，政策下行和民情上陳渠道阻塞，政策宣傳和思想工作形同虛設，征地移民工作經常受到宗族、黑惡勢力的阻撓破壞。

4、征地移民工作普遍偏重移民移出區，對移民安置區、特別是“插花安置區”工作重視不夠，導致主動或願意接收外來移民的地區越來越少。

5、由於移民在失去原有實物性生產資料的同時，客觀上也失去了一些非實物性資源，如對自然和社會環境的“適應”、對事物和人群的“熟悉”、對文化和觀念的“認同”和“歸屬感”，等等，他們搬遷後必須被動的去接受和適應新的環境、人群和事物。所以僅對移民進行實物性補償是不夠的，移民普遍反映和一些學者提出了“社會環境補償”問題，此問題在少數民族地區尤為突出。

6、地方政府站在資源所在地的立場上，希望水電開發的利益由中央和地方分享；

7、建設區域人民群眾思想觀念發生改變，普遍謀求個人利益最大化；

8、不同時期、不同區域、不同類別的征地移民人口及影響人群大量發生各種類型的相互攀比；

9、極少數仇視黨和政府的敵對份子利用上述各種問題和過去發生的某些局部失誤，有組織有計劃有目的的煽動、慫恿甚至參與組織群體鬧事，破壞幹擾我國的社會主義市場經濟建設事業。

上述問題的產生，在我國當前社會經濟快速發展、思想觀念發生深刻變化的曆史階段，具有客觀必然性；各社會階層、群體所提出的政策主張和利益訴求，也具有各種程度的合理性。黨和政府高度正視和重視這些問題，我們188體育官網app 工作者也必須以科學發展觀為指導，結合實際與時俱進，積極研究和探索解決這些新時期新階段出現的新問題。

四、新世紀中國水電工程征地移民製度設計創新的理論框架

1、堅持和維護“農村土地集體所有製”的社會主義基本經濟製度；

2、堅守社會公平正義原則，維護農村移民群眾的各種合法權益和長遠發展；

3、堅持科學發展觀和“五個統籌”，兼顧國家利益和地方利益，兼顧當前利益和長遠利益，兼顧公共利益和個人利益；

4、堅決維護農村移民群眾和其他移民群體的民主和民生權利，在規劃安置方案時充分尊重地方政府的意見和移民群眾的意願；

5、貫徹黨和政府“發展成果由人民共享”的理念，使移民影響區（包括移民區和安置區，下同）的社會基礎設施得到較快的發展和提高，移民群眾在社會公共服務如文化教育衛生醫療等方麵得到更多的實惠；

6、恢複和提高農村基層社會的組織化程度，走合作、共濟、發展、共同富裕的新型集體化道路。

五、新世紀中國水電工程征地移民製度設計創新的具體建議方案

1、國家在進行能源發展規劃和水電開發規劃時，由政府組織同時研究區域征地移民規劃；

2、水電工程項目在前期工作階段，由政府組織進行工程建設征地移民和移民安置宣傳工作，充分調查了解移民影響區人民群眾的意見和意願，保證人民群眾的知情權、參與權、民主權；

3、按照“移民安置在先、征地移民在後”和“（等級規模功能）三個適當提高”的原則，在水電工程項目籌建期即進行移民安置區（含後靠安置，具體區域由規劃設計單位和地方政府聯合認定）基礎設施建設和安置點社區建設；並同時安排生產性資源（如土地林地）、設施（如水利、排灌工程）配備計劃；所需資金原則上列入水電工程項目總概算；

4、按國家現行征地補償補助政策標準，對移民個人財產全額補償；對（農民原承包的）集體所有土地山林等變現行的一次性補償為長期性補償，由農村集體經濟組織按月度將其中的一部分兌現給村民個人，同時對農村移民給予搬遷補助和長期後期扶持。按月度發放到村民個人的長期性補償金（包括後期扶持）標準要高於所在省區農業人口“低保”標準；安置區所有移民（包括受影響村民）由農村集體經濟組織提供“新型合作醫療”保障和子女“九年製義務教育”保障；

5、移民長期性補償資金來源，除按國家現行征地補償政策標準計算的集體土地淹沒補償費以外，不足部分由水電工程項目法人在電站運行成本中列支，通過當地縣級人民政府定期撥付到相應鄉鎮的農村集體經濟組織；

6、按照黨和國家關於“積極引導支持推廣建立農村專業生產合作社”的政策精神，在征地移民影響區，結合當地特色產業發展規劃和資源地理條件，以及生態環保建設需要，將移民和當地願意加入的村民組織起來，成立農村集體經濟組織（即各類專業生產合作社），采用鄉鎮委派幹部和移民民主推選幹部相結合的領導製度，實行社員集體勞動、集體核算、按勞分配、兼顧發展的企業管理模式；每個合作社的規模大體上相當於行政村，並可按產業發展需要劃分為數個專業分社（如林果、養殖、旅遊、巡山護林等等），對外按市場方式統一組織產品銷售，還可在政府部門幫助下組織外派務工。這種以移民為主體的農村集體經濟組織有淹沒補償的長期發放為穩定的收入來源，再加上擁有一定的生產性資源設施條件，社員還可按國家政策規定保留一些自留地和自留山，社員及其家庭成員既有基本生產生活條件，也有人身、遷徙、自主擇業創業方麵的各種自由，實現“搬得出、穩得住、逐步能致富”的目標應該是沒有問題的。

7、對於移民中少數鰥寡孤獨，由農村集體經濟組織統一供養；移民中少數因各種原因不願意參加農村集體經濟組織的人員，仍可按略高於所在省區農業人口“低保”標準在農村集體經濟組織按月領取補償金。

8、為支持征地移民影響區所在地方基礎設施建設和經濟發展，水電工程項目法人應按發電量提取一定額度的地方發展長期基金，由所在地縣級政府安排用於水利、交通、教育、衛生、文化、鄉村集鎮建設等項目補助，省市政府監督使用。所需資金在水電工程項目法人電站運行成本中列支。

9、對於沒有或發電收入較少的大中型水利工程征地移民，國家應出台相關政策逐步提高水資源費特別是大中城市水費征收標準，參照以上建議製定類似安置政策，以逐步達到水利水電工程征地移民政策的統籌平衡。

10、對於因時間跨度和地域分布不同而曆史形成的征地移民政策差異和移民待遇差別問題，可在加強引導、提高認識、顧全大局的基礎上，按照“時空梯度遞減”原則進行有限解決；對少數特殊情況和確實仍處於深度貧困的局部移民群體，納入國家“扶貧攻堅”重點，采取針對性扶貧和“對口支援”措施解決。

六、雲南省水電工程征地移民政策創新的初步實踐

雲南省是水電大省，水能資源蘊藏量居全國第二位約達1.05億萬kw；其中約82％集中在金沙江、瀾滄江、怒江“三江”上。省委省政府審時度勢，已將“三江”水電開發列為雲南省重點支柱產業。雲南省又是民族大省，少數民族人口占全省人口的31％，“三江”水電開發所涉及的移民人數60多萬，其中少數民族人口約占60％。因此，解決好征地移民特別是少數民族移民安置問題，是“三江”水電開發能否順利進行的頭等大事。

雲南省省委省政府對水電工程征地移民工作是高度重視的，從80年代開始即組織相關機構、大學和州縣地方政府部門開展移民工作研究；進入新世紀以來，隨著省內水電工程建設的全麵加速，針對雲南實際，在水電工程征地移民政策創新方麵進行了大量調查研究，並由雲南省移民開發局與保山市政府共同組織，於2005年在省內中型水電工程保山市檳榔江電站移民安置試點項目進行了初步實踐。試點工作進展順利，所製定的一係列指導文件得到廣大移民群眾的擁護支持，出現了移民群眾自覺搬遷、地方政府主動要求電站建設由低壩變高壩的喜人局麵。

結語

解決中國21世紀能源問題的最現實、最可靠的辦法是優先發展水電，優先發展水電的關鍵是移民。而水電工程征地移民政策的製度設計創新，既是嚴肅的理論問題也是重大的實踐問題。我們要堅定不移地走中國特色的社會主義道路，堅定不移的搞社會主義的市場經濟，就必須在水電工程征地移民政策方麵進行理論創新和製度設計創新，通過廣泛調查、深入研究、周密設計、認真實踐，走出一條國家有利、地方發展、移民高興的征地移民新路子，為中國的和平崛起和中華民族的偉大複興作出我們188體育官網app 工作者的新貢獻!

2007.10.18於雲南昆明