一、實現２０％節能降耗目標麵臨巨大挑戰

　　黨中央、國務院提出了２０１０年單位ＧＤＰ能耗比“十五”期末降低２０％左右的約束性節能指標。然而，要真正實現這一目標尚麵臨諸多挑戰和難度：

　　首先，從國內的市場需求來看，由於我國正處在城市化進程加快、居民消費升級、基礎設施建設加快的階段，即處於“家園建設”階段。國際經驗表明，工業化國家在處於“家園建設”階段時，其ＧＤＰ能耗保持上升態勢一般在１５年左右，然後才開始下降，即存在一個資源消耗和單位ＧＤＰ能耗的“爬坡”階段，這也是“十五”期間我國單位ＧＤＰ能耗上升、能源需求快速增長的客觀原因。在未來一段時間內，我國能否突破這一局麵、跨越所謂的“庫茲涅茨曲線”沒有國際經驗加以借鑒，需要我們獨立探索一條全新的發展道路。

　　其次，由於資源、環境、勞動力價格較低，我國扮演了“世界工廠”的角色。出口了大量的高耗能載體，有些產品看上去不是高耗能的產品，但其載能量相當可觀，２００５年我國出口了６８億雙鞋子，近５億件電源適配器，僅這兩類產品就相當於出口幾百萬噸油，初步測算，我國間接出口能源量估計在３億噸標準煤以上。如果不改變當前的資源價格形成機製、稅收體製，我國經濟增長依賴出口、成為“世界”工廠的局麵難以改變，單位ＧＤＰ能耗過高、能源需求快速增長的狀況將難以迅速改觀。而上述改革和調整真正得以實施需要時日。

　　第三，由於地區經濟發展不平衡，不少地方仍在通過不斷上小項目來謀求快速發展。這些小項目能耗高、水平低，很多都是重複建設，這固然與地方政府片麵追求ＧＤＰ有關，但更深層次的原因在於當前“財權上移、事權下放”的中央與地方條塊分割經濟管理機製不協調，這種狀況可以通過調整政績考核內容加以改善，但根本上需要對當前的經濟管理體製進行改革，這涉及到重大利益格局的調整，注定不會短期內取得成效。

　　第四，地方政府片麵追求ＧＤＰ增長速度、不注重經濟結構的優化和調整傾向依然存在，尚缺乏有效機製加以監督和引導。地方政府片麵追求ＧＤＰ增速，對全國麵臨的資源、環境約束缺乏足夠認識，也缺乏憂患意識，為了本地區的經濟發展和經濟利益，一些利稅較大的資金、資源密集型行業成了其招商引資的重點。

　　二、實現２０％的節能目標，必須依靠經濟結構調整和經濟增長方式轉變

　　“十五”期間，我國單位ＧＤＰ能耗居高不下的根本原因在於經濟增長方式粗放，經濟增長過多地依靠以高耗能行業為主的重工業。而且由於經濟快速增長，“十五”期間主要原材料產品、能源供應緊張，有些地方不僅默許既有的小火電、小煤礦開足馬力，而且新建了一大批規模小、效率低、汙染重的設施。這種局麵造成“十五”期間單位ＧＤＰ能耗持續上升，能源消費急速擴張，資源、環境壓力嚴峻。

　　要實現“十一五”的節能降耗目標，必須吸取“十五”期間的經驗教訓，要從調整經濟結構和轉變經濟增長方式入手，要以“放棄經濟的高速增長換取經濟社會的可持續發展”，保持ＧＤＰ的合理增長，即要從過去追求經濟的“又快又好”增長轉到“又好又快”。經濟社會“又好又快”發展就是不以ＧＤＰ增速為首先目標，而是以經濟質量為目標。在三次產業中，要大力發展單位ＧＤＰ能耗低的服務業；在工業內部，要充分利用兩種資源、市場和技術，發展高新技術產業、高附加值產業；在高耗能行業，要通過新增高效設備和生產能力淘汰落後。

　　如果按照“十一五”規劃綱要提出的那樣，第三產業比重在全國ＧＤＰ中的構成增加３個百分點；在工業部門內部，冶金、建材、有色等高耗能行業增加值的增長速度明顯低於機械電子、通訊設備等高附加值行業，“十一五”期間我國結構節能量可達３．９億噸標煤，占預期節能量（６．４億噸標煤）的６０％左右，加上技術進步帶來的節能量，實現預期節能目標完全可能，而且能將２０１０年的能源需求總量控製在２６億噸標煤的水平內，能源消費高速增長的勢頭將被遏製，相應的環境目標也能實現。

　　而如果片麵追去ＧＤＰ的高速增長，依然延續以高耗能行業為主的經濟擴張模式，不對當前的經濟增長方式、內容，貿易結構作出調整、繼續充當世界工廠，按照我們的研究，“十一五”期間，可實現的節能潛力隻有４．２億噸標煤，與６．９億噸標煤的節能量有相當的差距，而且在經濟高增長情況下，即便實現２０％的節能目標，２０１０年的能源需求總量也可能接近３０億噸標煤，能源總量控製的目標不僅落空，環境保護目標也不可能實現，屆時資源、環保、交通各方麵的壓力將有增無減。

　　從這個角度看，依靠經濟結構調整、經濟增長方式轉變，將全國和工業經濟增長速度控製在適度水平，又是貫徹將經濟發展從“又快又好”轉向“又好又快”戰略轉變的重要保障和體現。

　　三、調整經濟結構、轉變經濟增長方式的根本措施是要建立反映稀缺資源的價格、財稅體係，建立健全資源產權和有償使用製度

　　改變粗放的增長方式、引導產業結構、消費模式朝著節能型方向發展，主要得靠市場的力量，其關鍵是必須充分采取價格、財政、稅收等經濟手段，通過市場配置資源的基礎作用推進節能降耗工作，這是轉變增長方式最重要的驅動力，也是建立節能長效機製的必由之路。

　　我國之所以成為“世界工廠”，“高投入”、“低效率”的高能耗產業能夠得到超速發展，與當前我國土地、資源價格、勞動力成本偏低有非常密切的關係，也與生態、環境成本沒有內部化有很大關係。例如：很多人都認為，我國生產並出口某些高耗能產品不合理，但仔細觀察，能源價格低、水價低、地價低，排汙費標準低，再加上出口退稅，客觀上就鼓勵了資源性產品的出口。一些地方熱衷於發展高耗能的產業，與資源價格偏低不無關係，如果形成了真實反映資源稀缺程度的價格，企業算賬後不合算，有些項目就不會上馬。我國能源資源價格不合理，某種程度上也鼓勵了不少奢侈、浪費型的消費。由此可見，價格機製問題不解決好，轉變經濟增長方式、調整經濟結構、建設資源節約型社會就很難得到實質性推進。

　　因此，一方麵，要加快資源性產品價格改革，向市場參與者傳遞正確的價格信號，發揮市場配置資源基礎性作用。對於大宗、長期的資源性產品交易，如電力企業與煤炭企業之間的電煤交易，鐵礦石企業與鋼鐵企業之間的礦石交易，應鼓勵企業通過參股、聯營、簽訂長期合約等方式，形成穩定的供求關係和價格預期；對不能或無法完全由市場決定其價格的某些壟斷性、基礎性的資源產品，如水資源、土地等，政府的價格管製要形成反映各方利益、能夠及時靈活調整、透明度高的機製，以盡可能地反映資源稀缺程度，減少或防止資源價格的扭曲。

　　另一方麵，要積極推進我國礦產資源產權改革和生態補償機製，使之與價格形成機製相協調，有效推動礦產資源節約。國外一般通過資源開采特許權和資源稅來實現國家所有者權益。要獲得資源開采權，就要通過競標並支付特許開采權費，開采過程中，還要交資源稅。而我們的資源開采企業隻是上繳很低的資源稅。加之，地方政府出於政績及可支配資金最大化的考慮，對不同用途的土地采取不同的出讓價格，有時甚至采取零地價甚至負地價的方式招商引資，由此必然導致土地的過度開發和使用。為此，政府應把握時機，采用稅收杠杆進行調控，這樣就可以發揮價格、稅收、彙率、利率和環境監管、市場監管的作用，促進結構優化和產業升級；使必須釋放的資源環境壓力成為迫使增長方式轉變、企業發展模式轉型強大的經濟驅動力。

　　四、實現“十一五”節能目標不要緊盯“節能降耗”指標本身，要做好基礎工作，充分發揮政府的宏觀調控作用

　　在實際執行過程中，不要緊盯“節能降耗”指標，考慮到節能降耗目標具有外部性和公益性特點，單靠市場機製不能很好解決外部性問題，需要強化政府的社會性管製，即宏觀調控職能。在目前資源價格改革不到位、節能降耗評價考核體係不完善、粗放型增長方式沒有得到根本遏製的情況下，實現預期節能目標，既需要市場這隻看不見的手，更需要政府用看得見的手進行調控。為此，應當采取以下措施：

　　（一） 遠近結合，上下聯動

　　鑒於經濟發展的階段性特征，節能降耗目標的落實要分時段、分步驟推行，要遠近結合，中央地方上、下聯動，既要解決當前突出矛盾，更要注重長效機製的建設。建議中近期以調整和完善製度入手，盡快將節能目標納入地方政府的政績考核製度，扭轉“十五”以來能源需求快速增長勢頭；中遠期則通過經濟結構的調整、能源消費結構的改善、生產工藝、技術裝備的跨越以及重大領域內的技術創新等措施，推進節能降耗工作。“上下聯動”就是要落實中央和地方以及中央各部門的節能降耗責任，既要將國家節能環保目標落實到地方政府，也要避免責任簡單下移，中央政府的相關措施必須盡早到位。

　　（二） 立法建製、借力市場

　　通過立法激勵節約資源。加快對節能法的修改完善，增加有關製定節能降耗定量目標的條款，明確實施各種節能條款的財政和組織保證。明確各級政府對節能工作的具體職責範圍。全麵推行重點耗能行業的能效準入製度、調整貿易政策限製高載能產品出口、實施強製性標準標識、提高汙染物排放費用，完善推進節能降耗的宏觀調控手段和方式。

　　借力市場，發揮市場配置資源的基礎性作用，建立推進節能降耗的長效機製。積極推行節能新機製，著力培養節能市場。近一階段，要盡快較大幅度調整能源礦產資源稅，盡快調整我國能源資源生產和消費價格體係，積極推行資源性產品價格改革進程；製定鼓勵節能省地型建築的稅收政策；加快出台燃油稅改革；要繼續研究擴大對奢侈性高耗能產品的消費稅開征範圍等等，充分發揮政府節能管理資源效用。

　　（三）抓住源頭、強化基礎

　　對新增生產能力製定嚴格的準入標準，從源頭提高能源利用效率水平。對已有的生產能力和設備，要製定階梯推進式的能源標準，嚴格執法，限期達標。針對當前鋼鐵、電解鋁等行業出現的產能過剩苗頭，應盡量運用經濟和法律手段，積極推進產業結構調整，把淘汰、改造、兼並和新建項目有機地結合起來。

　　加強節能降耗的組織體係和機構能力建設，強化節能降耗基礎性工作。建議近中期成立高層節能工作協調機構，負責跨部門、跨地區節能降耗具體任務的協調、落實及節能目標檢查、評價和考核；盡早成立國家節能中心，統籌安排和實施全社會節能工作。中遠期則考慮整合各方行政資源，成立綜合性能源管理部門。強化基礎還包括夯實能源統計工作、完善重點用能企業和地區的能源消費的監控網絡等等推進節能降耗的基礎性工作。

　　（四）加強監管、狠抓落實

　　近期應根據《國務院關於加強節能工作的決定》精神，進一步明確各省（區、市）年度主要節能降耗目標，並納入到經濟社會發展目標之中。依據已經出台的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導幹部綜合考核評價試行辦法》，進一步明確地方各級政府、排汙企業、節能、環境監管部門的責任及其考核辦法。要加強監管，狠抓落實，長抓不懈；杜絕假賬真算，將節能環保變成政治口號。

來源：《中國經濟時報》 （責任編輯：紮西） 2007-3-23