加強境外國有資產監管、防範化解境外業務風險是“走出去”國有企業麵臨的長期任務與艱巨挑戰。充分發揮黨組織全麵監督作用、增強企業各監督主體合力、不斷提升境外國有資產監督水平是“走出去”國有企業需要研究的重要課題。本文對“走出去”國有企業大監督體係構建背景及其意義進行了分析，從加強統一領導、抓好“四個協同”、處理好“四個關係”等方麵提出了“走出去”國有企業大監督體係構建的一些初步思考，希望為境外國有資產監管工作提供有益借鑒。

　　文/羅時華

　　“走出去”國有企業大監督體係構建背景與意義

　　國有企業尤其是中央企業在落實“一帶一路”倡議和“走出去”戰略中發揮著國家隊、主力軍作用。加強境外國有資產監管，防範境外業務重大風險是“走出去”國有企業麵臨的長期任務與艱巨挑戰。國有企業尤其是中央企業在落實“走出去”發展戰略中積極探索境外業務監督模式，積累了一定經驗，但境外業務監管失位缺位現象仍然存在，境外國有資產流失情況仍然時有發生。有的忽視國有企業的本質屬性，黨組織日常監督與保證促進作用發揮不力；有的監督主體“五龍治水”各自為政，多頭監管重複檢查現象嚴重，監督成本居高不下，境外單位不堪重負；有的簡單照抄照搬國內或境外監督模式，違背內外有別原則，製度機製上缺乏創新，導致水土不服；有的監督工作缺乏嚴肅性、專業性與規範性，監督的深度與廣度不夠，監督能力水平不適應國際業務發展需要，監督質量效果不理想。

　　黨的十九屆四中全會強調，要堅持和完善黨和國家監督體係，強化對權力運行的製約和監督，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐。十九屆中央紀委四次全會要求在更大範圍內整合運用監督力量，促進黨內監督與其他各類監督的貫通融合、協調協同。中央關於深化國有企業改革的指導意見也提出要整合出資人監管、外派監事會監督和審計、紀檢監察、巡視等監督力量，建立監督工作會商機製，加強統籌，創新方式，共享資源，減少重複檢查，提高監督效能。在全麵從嚴治黨向基層延伸向縱深發展的新形勢下，麵對錯綜複雜的國際經營環境，構建既符合國資監管要求又適應國際化經營特點的監督體係，充分發揮各監督主體協同效應與監督合力，實現從有形監督到有效監督的根本轉變，對於加強境外國有資產監管、維護境外國有資產安全具有重要意義。

　　推動全麵從嚴治黨向基層延伸向縱深發展的需要。建立健全國有企業大監督體係，促進全麵從嚴治黨與境外業務監管有機結合有效融合，有利於落實和強化“走出去”國有企業監督體係的政治監督功能，通過黨組織全麵監督引領和促進企業內控監督，加強對境外單位主要業務、重要環節和關鍵少數的監督，規範境外業務權力運行，實現更大範圍更高水平的全麵監督，確保全麵從嚴治黨、全麵從嚴治企在境外單位落實落地。

　　促進國有企業全麵深化改革和治理體係治理能力現代化的需要。大監督體係構建涉及治理架構、機構設置、資源配置及運行機製調整等方麵，是企業頂層設計的重要內容，也是企業內控環境的重要基礎。麵對錯綜複雜的外部運行環境，“走出去”國有企業必須從理念轉換、體係再造、製度創新、機製優化等方麵入手，加強監督體係重構整合，將同質化的職能拉通管理，盡可能降低內部溝通成本，通過現有職能的有效整合，圍繞境外業務運行管理中的體製性障礙、機製性梗阻及管理短板，倒逼國企改革，優化內控環境，推動構建係統完備、科學規範、運行有效的境外業務監管體係，不斷探索和持續完善中國特色的“走出去”國有企業製度體係，推進“走出去”國有企業治理體係治理能力現代化，將大監督製度優勢轉化為治理效能。

　　提高境外國有資產監管水平防範境外業務重大風險的需要。問題導向與風險防控是境外業務監管必須遵循的基本原則和價值體現。近年來，全球動蕩源與風險點顯著增多且不斷疊加，“黑天鵝”與“灰犀牛”事件頻發，外部不確定性明顯加大，境外業務風險管理形勢極為嚴峻。構建既符合國資監管要求又適應境外業務監管特點的大監督體係，通過各監督主體的協同聯動與更大範圍更高質量的全麵監督，有利於及時和充分識別境外業務主要風險，推動重大風險防控機製不斷完善，促進風險防控責任落實，並通過建章建製堵塞管理漏洞，推動長效機製建設，確保境外業務持續健康發展。

　　優化頂層設計，加強對“走出去”國有企業大監督體係的統一領導

　　黨的十九大明確，要“構建黨統一領導、全麵覆蓋、權威高效的監督體係”。國有企業的本質屬性決定了黨組織在大監督體係中的獨特地位與作用，這是董事會、經營層等決策及經營主體無法替代的。黨組織不僅是企業大監督體係構建的領導核心，也是大監督體係有效運行的重要保證。因此，必須加強黨組織對“走出去”國有企業大監督體係的統一領導，將全麵從嚴治黨與境外業務監管統籌謀劃，提高監督工作的政治性與權威性，以大監督合力確保上級重大決策部署貫徹落實。“走出去”國有企業可設立黨委統一領導、各監督主體參加的企業大監督管理委員會或黨風廉政建設和反腐敗工作協調小組，圍繞建立與境外業務發展新形勢新任務相適應的大監督體係目標，統籌協調各方監督力量，完善協同監督組織體係與運行機製，推動構建以政治監督為統領、專責監督為核心、職能監督為主線、業務監督為基礎、各監督主體有機融合的大監督格局，在推進國有企業治理體係和治理能力現代化中充分發揮監督保障執行、促進完善發展作用。

　　抓好“四個協同”，確保“走出去”國有企業大監督體係有效運行

　　根據國有企業大監督體係建設及運行管理實踐，筆者認為應在監督計劃製定、監督資源配置、監督成果共享、問題線索處置等方麵抓好協同，建立統籌協調、上下聯動、分工負責、相互配合、問題導向、突出重點、協同檢查、閉環管理的企業大監督體係運行機製並持續完善，保證大監督體係有效運轉。

　　監督計劃製定。根據風險導向及重要性原則，通過企業大監督管理委員會或黨風廉政建設和反腐敗協調小組工作機製，對各監督主體的專項或職能監督計劃進行有效整合，堅持問題導向與靶向思維，突出監督檢查重點，落實責任分工，加強聯檢聯查，避免各監督主體各自為政的多頭檢查與重複檢查。企業大監督管理委員會或黨風廉政建設和反腐敗協調小組定期對監督檢查計劃的執行情況進行總結評估，保證監督檢查計劃有效實施。

　　監督資源配置。為優化內部監督配置，在公司治理體係及大監督體係構建過程中，可統籌考慮紀檢、巡察、審計等專職監督機構的設立與專業力量的配備，提高內部監督資源的互補性，減少監督力量的重複與同質化配置。在監督檢查過程中，可整合巡視巡察、審計、紀檢等專職監督力量以及黨群、人力資源、財務管理、風險內控、法律合規、績效管理等職能監督力量開展聯合檢查，發揮各監督主體專業優勢，拓展監督檢查的廣度與深度，提高協同監督能力水平。

　　監督成果共享。加強監督信息互通與共享，建立健全發現問題、反饋問題、整改問題的聯動工作機製，發揮各監督主體監督成果的相互支持與相互印證作用，規範監督檢查尺度標準，統籌協調監督成果在業績考核、幹部選拔任用及違規投資經營責任追究中的綜合運用。通過協同聯動，實現巡視巡察利劍作用、紀檢監督震懾作用以及審計監督、鑒定、谘詢作用的集成疊加，發揮大監督體係在完善製度體係、推動長效機製建設、促進公司治理、加強風險防控、推動企業高質量發展方麵的增值作用，實現從“問題發現者”到“問題解決者”的轉變、從“看門人”到“企業風險保衛者”的轉變。

　　問題線索處置。通過企業大監督管理委員會或黨風廉政建設和反腐敗協調小組建立覆蓋各監督主體的問題線索報送與集中管理製度、一般性問題線索處置集中會商機製、問題線索處置與責任追究定期督辦機製，加強問題線索台賬管理，對一般性問題線索進行綜合分析研判，對處置意見進行集中會商，定期對問題線索處置情況進行督辦。

　　處理好“四個關係”，提高“走出去”國有企業監督全覆蓋效果

　　黨組織全麵監督、出資人監督、專職監督、職能監督、境外單位內控監督以及群眾監督是“走出去”國有企業監督體係的重要組成部分，如何處理好各監督主體之間的關係對於落實監督協同聯動機製、提高“走出去”國有企業監督全覆蓋效果至關重要。

　　黨組織全麵監督與企業內控監督的關係。對國有企業來講，黨組織全麵監督不僅是企業內控環境的重要保障，也是企業內部監督的重要內容，兩者應有機結合深度融合。既要通過黨組織全麵監督促進和強化企業內控監督，也要充分發揮企業內控監督體係在日常監督中的基礎性作用。要保證境外企業黨組織知情權、建議權與監督權，將黨組織戰鬥堡壘作用和保證監督作用融入公司治理，通過股權代表和管理層員工依法依規落實黨組織意見建議，強化公司治理層麵與業務層麵的監督。

　　出資人監督與企業內部監督的關係。要建立出資人監督與境外單位內部監督主體之間的信息報告與反饋機製，境外單位監督計劃、問題線索、主要風險等情況應依照相關規定及時向出資人監督主體報告，境外單位內部監督主體應接受出資人監督主體的業務指導與監督。出資人監督主體可根據風險導向及重要性原則，有計劃地對境外單位主要業務、重要環節和關鍵崗位開展提級監督與重點檢查，提高監督的權威性和針對性，推進監督關口前移。出資人監督主體要充分尊重境外單位內控監督主體的獨立性，注重境外企業內控監督團隊勝任能力的培養，維護境外企業經營自主權，促進境外單位內控環境的改善。

　　專職監督與職能監督的關係。職能監督主要是國內總部歸口管理部門自上而下的監督，要按照“職能誰歸口、監督誰負責”原則，切實發揮國內總部黨群、組織人事及其他職能部門的日常監督作用。總部紀檢監察、巡視巡察和審計是監督體係的第三道防線，不僅要對境外單位重要經營管理活動及其內部監督情況進行監督，而且要對第二道防線的職能監督情況進行再監督。要通過企業大監督管理委員會或黨風廉政建設和反腐敗工作協調小組加強專職監督與職能監督之間的協同聯動，拓展監督檢查範圍與深度，實現境外業務監督全覆蓋。專職監督與職能監督既要有必要的信息共享，也要遵循監督與被監督主體回避原則，嚴格執紀監督中的保密紀律要求。

　　組織監督與群眾監督的關係。組織監督與群眾監督是國有企業監督體係的重要組成部分，既要加強自上而下的組織監督，也要強化自下而上的群眾監督，兩者協同作用的發揮對於管理鏈條長、監管難度大的“走出去”國有企業尤為重要。要將適當的公開透明與暢通員工知情權、參與權、監督權相同步，組織監督與群眾監督程序相銜接，保障員工監督權與監督對象合法權利相結合。“走出去”國有企業要推動紀檢機構監督執紀問責與境外單位信訪（投訴）舉報機製更好地對接，推動巡視巡察、審計、合規性檢查與員工申訴、檢舉、控告更好地對接，推動領導幹部述責述廉、個人事項報告、插手幹預重大事項記錄製度與群眾監督更好地對接，藉此拓寬員工反映意見和發現問題的渠道，延伸監督觸角，在組織監督與群眾監督之間架起便捷的溝通渠道，形成監督合力。

　　國有企業各監督主體監督目標的趨同性、監督資源的互補性、監督方式的協同性以及監督成果的相關性使得國有企業大監督體係構建有著良好的整合基礎。建立監督對象全覆蓋、監督主體同發力、監督體係相融合的“走出去”國有企業大監督體係對於加強黨對國企企業的全麵領導、一體推進“走出去”國有企業不敢腐、不能腐、不想腐，對於進一步深化國資國企改革、促進“走出去”國有企業治理體係和治理能力現代化建設，對於加強境外國有資產監管、防範境外業務風險具有重要意義。“走出去”國有企業尤其是中央企業要積極探索，大膽實踐，不斷總結經驗，加強製度創新，構建具有鮮明中國特色的境外業務監管體係，維護境外國有資產安全，保障境外業務持續健康發展。

　　（作者係三峽國際能源投資集團有限公司黨委委員、紀委書記）

　　本文來源：2020年《國企·黨建》7月號刊登文章